O Objeto do Processo Administrativo
O Objeto dos processos de impugnação de atos administrativos
1.
Introdução
O presente trabalho tem como tema “O
Objeto do Processo Administrativo – O Objeto dos processos de impugnação de
atos administrativos”, com especial enfoque sobre a causa de pedir e, em
especial, sobre o art. 95.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos
(daqui em diante, CPTA).
A presente exposição propõe-se a dar resposta
às seguintes perguntas:
a. “Porque
tem o juiz de conhecer todas causas de invalidade? Não bastará o conhecimento
de uma das causas invocadas?”;
b. “Não
se pronunciando sobre uma delas, qual a consequência?”;
c. “E
da violação, pelo juiz, do dever que lhe é imposto pelo art. 95.º, ou seja, que
o juiz não se pronuncie sobre outras causas além das invocadas pelas partes”.
2.
O
Objeto do Processo
Todo o processo declarativo tem um
objeto.
O objeto do processo são
necessariamente as questões jurídicas que são submetidas a apreciação do
tribunal e sobre as quais este é chamado a pronunciar-se no âmbito de
determinado processo e do qual resultará a emissão de uma sentença.
Este é definido por referência à
pretensão formulada pelo autor, identificada pelo pedido e pela causa de pedir
que por ele foram deduzidos, ou seja, define-se, por um lado, pela providência
que o autor pretende ver concedida pelo juiz e, por outro, pela produção de um
efeito jurídico individualizado em função do respetivos factos ou elementos
constitutivos.
a.
Nos
processos de impugnação de atos administrativos
No domínio dos processos de
impugnação de atos administrativos, entendendo que neste âmbito o objeto é um objeto compósito[1], pode dizer-se que este se
define, desde logo pela pretensão impugnatória que o autor deduz em juízo, ou
seja, a concreta anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado, fundada
no reconhecimento da invalidade do mesmo (o pedido), mas, por outro lado,
também compreende o reconhecimento, por parte do tribunal, de que a posição
assumida pela Administração não era fundada, como sucede, por exemplo, quando
não se encontravam reunidos os elementos constitutivos do poder exercido
através da prática do ato impugnado.
Contudo, a dúvida surge
relativamente à causa de pedir, havendo posições divergentes relativamente à
mesma que passarei a apresentar infra.
3.
O
art. 95.º do CPTA
O artigo 95.º do CPTA tem como
epígrafe «Objeto e limites da decisão», estabelecendo no seu n.º 1 que «a
sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua
apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a
lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras».
Neste
n.º 1, o CPTA prescreve que o objeto do processo é configurado essencialmente
pelas alegações das partes, sendo que a causa
petendi deve ser determinada tendo em conta as respetivas pretensões ao
mesmo tempo que consagra um princípio do contraditório temperado pela
possibilidade de conhecimento oficioso por parte do juiz de outras questões que
não as suscitadas pelas partes.
Por sua vez, no n.º 2 do mesmo
artigo pode ler-se que «a sentença não pode condenar em quantidade superior ou
em objeto diverso do que se pedir, mas, se não houver elementos para fixar o
objeto ou a quantidade, o tribunal condena no que vier a ser liquidado, sem
prejuízo de condenação imediata na parte que já seja líquida »
Já o art. 95.º/3 determina para o
tribunal o dever de se pronunciar «sobre todas as causas de invalidade que
tenham sido invocadas contra o ato impugnado, (…), assim como deve identificar
a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas,
ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias,
quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório», e, assim, quiçá
reconhecer a procedência de várias delas.
A ratio desta solução normativa é evitar que, tendo o tribunal
anulado um ato administrativo por determinada causa de invalidade, a
Administração possa vir a renová-lo invocando um argumento que, apesar de já
ter sido questionado pelo interessado da primeira vez, não foi objeto de
pronúncia pelo tribunal, configurando, em certa medida, uma proibição de
reincidência nas ilegalidades cometidas com a prática do ato anulado ou
declarado nulo em que se fundou a respetiva invalidação.
Este regime, contudo, além de
suscitar dificuldades práticas de aplicação, coloca também problemas jurídicos,
relativamente ao alcance do caso julgado e à questão que se prende com o facto
de saber se a causa de pedir é relativa a
cada um dos vícios invocadas (consubstanciando pretensões autónomas) ou se diz respeito à invalidade do ato no seu todo.
Tradicionalmente, a delimitação do objeto do
processo impugnatório e a autoridade de caso julgado das sentenças proferidas
neste âmbito era feita tendo em conta os vícios e as causas de invalidade
especificamente invocadas contra o ato impugnado.
Diversamente, no seu manual de
processo administrativo, o Professor Mário Aroso de Almeida[2] entende que quando o autor
formula a pretensão impugnatória, o faz reportando-se ao ato e, portanto, na
globalidade das causas de invalidade que contra ele são suscetíveis de ser
deduzidas, sem que a identificação em juízo de outras determine ampliação do
objeto, seguindo a segunda posição invocada.
Assim, o autor recusa a visão que, na ausência de soluções normativas e por simpatia ao
paradigma proveniente do processo civil, a jurisprudência[3] tem adotado, ou seja, a visão segundo a
qual a cada causa de invalidade invocada corresponderia a uma pretensão
autónoma.
Contudo, o Professor Vasco Pereira da Silva[4]
entende que tal solução faria do juiz uma parte processual, o que seria
contrário aos princípios constitucionais e, simultaneamente,
incompatível com as disposições do CPTA que estabelecem um processo de partes.
Para
o autor, uma análise adequada da norma só possível cindindo-a em duas
partes distintas, sendo que a primeira parte parece permitir ao juiz a
apreciação, no seu todo, dos factos alegados pelo autor, de forma a evitar
que seja apenas conhecida a primeira ilegalidade apreciada ou que o juiz
adquira apenas um conhecimento parcial das ilegalidades da relação jurídica em
causa, com fundamento de que isso bastaria para inquinar a validade da atuação
da Administração.
O Professor entende, também, que a fórmula
atualmente utilizada, ao enunciar expressamente o dever do
tribunal de conhecer todos os vícios alegados pelas partes é bastante mais
adequada, na medida em que, permitindo o alargamento da causa de pedir, impede
a perda da conexão da mesma com as pretensões alegadas pelas partes.
No
que concerne à segunda parte do preceito em análise, discute-se a amplitude dos
poderes do juiz, sendo que o Professor adota uma posição no sentido da
primeira hipótese enunciada, ou seja, que o juiz apenas pode identificar causas
de invalidade dos atos administrativos diferentes das alegadas, mas por
referência aos factos alegados pelas partes, vetando assim a possibilidade de
introdução de factos novos pelo juiz.
Seguindo a linha de Mário Aroso de
Almeida, entendemos é mais conveniente configurar a pretensão anulatória em
termos unitários o que permitirá uma discussão plena da mesma, desde logo
porque, como ensina o Professor nas suas lições, o interesse em impugnar o ato
administrativo funda-se, não em cada uma das específicas causas que possam
determinar a invalidade, mas na conexão que se estabelece entre os efeitos do
ato inválido e a esfera jurídica do interessado, ou seja, aqueles que o ato
visa introduzir na ordem jurídica e eventuais repercussões na esfera jurídica deste.
Do
que foi anteriormente exposto resulta que a posição enunciada e defendida
conduz ao reconhecimento de que todas as possíveis
causas de invalidade de que padeça o ato impugnado integram a mesma causa petendi que se reporta ao ato
impugnado, não implicando posterior ampliação do objeto.
Por
esta razão se compreendem as soluções estabelecidas no art. 95.º/ 3, uma das
novidades da reforma do Contencioso Administrativo Português de 2002 e que
denota a preferência que o CPTA tem pelas pronúncias com efeito “útil” para os
interessados ao impor e permitir ao juiz que este conheça, além das causas de
invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, outras causas
diversas das alegadas.
Daqui também resulta que recairá sobre o autor da
ação impugnatória o ónus de invocar todos os vícios de que tenha conhecimento
antes e durante o processo e possam ser utilizados contra o ato impugnado,
dispondo da faculdade que lhe é conferida pelo art. 86.º CPTA, sob pena de,
sendo ação improcedente, o caso julgado constituir obstáculo a que, ainda que
dentro do prazo para tal, o interessado volte a impugnar o ato com causas que
já deviam ter sido submetidas à apreciação do tribunal.
Além disso, em consonância com a
tese defendida por Mário Aroso de Almeida, deve entender-se que ao assumirmos que quando o autor formula a pretensão
impugnatória, o faz reportando-se ao ato e, portanto, na globalidade das causas
de invalidade que contra ele são suscetíveis de ser deduzidas, sem que a
identificação em juízo de outras determine ampliação do objeto, teremos também
de reconhecer que a solução do art. 95.º/3, além de não afastar o objeto do
processo, alarga os poderes inquisitórios conferidos ao juiz pelo art. 90.º/3,
uma vez que este só está restringido aos limites do processo, o que, nos moldes
enunciados, se tem por conforme ao principio do dispositivo e da conformação da
instância pelas partes.
Na mesma
linha, o art. 141.º /2 e 3 admitem que, nos processos impugnatórios, qualquer
das partes possa recorrer de sentença que, apesar de favorável, na medida em que
determinou a anulação ou declaração de nulidade do ato, lhe possa vir a ser
desfavorável pelas razões supra expostas pelo facto de o Tribunal se ter
subtraído ao conhecimento ou ter determinado a procedência ou improcedência de
determinado vício, determinando a produção de um efeito preclusivo diferente
daquele que a parte pretendia ver coberto pela autoridade do caso julgado da
sentença.
4.
Conclusões
Por último, cumpre-me tecer alguma
conclusões sobre o que foi supra exposto e dar resposta às questões a que me
propus responder.
Propugnando a posição defendida pelo
Professor Mário Aroso de Almeida entendo que, para efeitos do art. 95.º/3,
quando o autor formula a pretensão impugnatória, fá-lo reportando-se ao ato e,
portanto, na globalidade das causas de invalidade que contra ele são
suscetíveis de ser deduzidas, sem que a identificação em juízo de outras
determine ampliação do objeto.
Nesse sentido, reconheço também que
esta solução alarga os poderes inquisitórios conferidos ao juiz pelo CPTA, uma
vez que este só está restringido aos limites do processo, o que, nos moldes já
enunciados, se tem por conforme ao princípio do dispositivo e da conformação da
instância pelas partes.
Assim, e dando resposta à primeira
das questões, tal como foi referido supra, a ratio desta solução normativa é evitar que, tendo o tribunal
anulado um ato administrativo por determinada causa de invalidade, a
Administração possa vir a renová-lo invocando um argumento que, apesar de já
ter sido questionado pelo interessado da primeira vez, não foi objeto de
pronúncia pelo tribunal, de forma a obstar a um conhecimento parcial
das ilegalidades da relação jurídica em causa, com fundamento de que isso
bastaria para inquinar a validade da atuação da Administração e cobrir o máximo
de invalidades possível com a autoridade de caso julgado da sentença.
Quanto à segunda questão, a não
pronúncia por parte do Tribunal quanto a alguma das causas suscitadas, além de
não permitir que o caso julgado constitua obstáculo a que, dentro do prazo para
tal, o interessado volte a impugnar o ato com causas que já deviam ter sido
apreciadas pelo tribunal, o art. 141.º /2 e 3 admite que, nos processos
impugnatórios, qualquer das partes possa recorrer de sentença que, apesar de
favorável, na medida em que determinou a anulação ou declaração de nulidade do
ato, lhe possa vir a ser desfavorável pelas razões supra expostas pelo facto de
o Tribunal se ter subtraído ao conhecimento ou ter determinado a procedência ou
improcedência de determinado vício.
Por último, relativamente à terceira
e última questão, cumpre dizer o seguinte:
Em primeiro lugar, o próprio art.
95º/2, do CPTA, na primeira parte, exclui o dever de pronúncia quando o
tribunal “não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito” podendo
assim afirmar-se que esse dever não é absoluto, sendo afastado mesmo
relativamente a questões suscitadas pelas partes, desde que não existam nos
autos elementos indispensáveis.
Em segundo lugar, resulta do art.
91º/5 do CPTA que “nas alegações pode o autor invocar novos fundamentos do
pedido, de conhecimento superveniente ou restringi-los expressamente e deve
formular conclusões”, decorrendo deste preceito que o autor pode abandonar propositadamente fundamentos do ato, o que significa que, essas causas de
invalidade abandonadas não podem ser conhecidas pelo Tribunal ao abrigo do art.
95º/2 do CPTA sob o “manto” de outras causas de invalidade não alegadas.
Por último, cumpre dizer que só na
fase de elaboração da sentença e depois de ter todos os elementos de facto é
que o juiz coloca a hipótese de existirem outras causas de invalidade não
alegadas, o que pressupõe que os factos adquiridos processualmente nesse
momento, devem ser suficientes para apreciar o vício não alegado, nos termos do
art. 92.º/5.
Deste modo, o dever de identificar
causas de invalidade não alegadas limita-se às nulidades e às anulabilidades
não expressamente “abandonadas” pelo autor e relativamente às quais tenham sido
oportunamente alegados pelas partes factos suficientes para o seu conhecimento.
Por outro
lado, as anulabilidades, cujos factos principais não constem
do processo, não devem ser identificadas pelo juiz na fase da sentença, o que
significa que o Tribunal não poderá reabrir a fase de instrução
para conhecer as invalidades não suscitadas tempestivamente pelas partes.[5]
Martim João Gonçalves Pinheiro Lopes de Carvalho
TA - nº 25833
Bibliografia
Almeida, Mário Aroso de. 2016.
Manual de processo administrativo. 2ª. s.l. : Almedina, 2016.
Silva, Vasco Pereira da. O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise: ensaio sobre as ações no novo processo administrativo. 2ª
ed. atualizada de 2009 . s.l. : Almedina.
[1] Nesse
sentido, cfr., Mário Aroso de Almeida, Manual
de processo administrativo, p. 78-80
[2] Mário
Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo – 2ª edição de 2016, pp. 67-85
[3] Vide,
p.e, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno) de 19 de janeiro de
1993, Proc. nº 24 606, disponível em: http://www.dgsi.pt/
[4] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio
sobre as ações no novo processo administrativo - 2ª ed. atualizada de 2009, pp.
286-313
[5] Neste
sentido vide o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Proc. 0121/09 de 28
de outubro de 2009, disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/0adcda8983f609b5802576640043dbc5?OpenDocument&ExpandSection=1
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