Sumário: 1.Definição dos conceitos em causa e breve enquadramento; 2.Resolução
do Conselho de Ministros com natureza política; 3.Resolução do Conselho de
Ministros com natureza administrativa.
1.Definição dos conceitos em
causa e breve enquadramento.
Antes da análise e
desenvolvimento do tema importa, primeiramente, definir o que é o Conselho de
Ministros e uma Resolução.
Conselho de Ministros pode ser
definido como o órgão colegial constituído pela reunião de todos os Ministros e
Vice-Primeiro-Ministros, sob a presidência do Primeiro-Ministro, ao qual
compete desempenhar as funções políticas e administrativas que a Constituição
ou a lei atribuam coletivamente ao Governo.
Por Resolução entende-se o meio
pelo qual se exprime uma deliberação de um órgão colegial que não carece de
promulgação ou assinatura do Chefe de Estado ou de quem exerça funções
representativas.
A Constituição da República Portuguesa
(doravante CRP) prevê as Resoluções como forma de atos da Assembleia da
República no nº5 do seu artigo 166º, tendo o Conselho de Ministros competência
para aprovar este tipo de atos segundo o artigo 200º, nº1 c). Contudo a CRP não
prevê, especificamente, em momento algum disposições relativas às Resoluções do
Conselho de Ministros. Sobre esta ausência constitucional o Professor Jorge Miranda
entende que, é de interpretar a alínea g) do nº1 do artigo 200º através de uma
visão realista, quer isto dizer que, na prática as deliberações em causa, na
referida alínea, são expressas por Resoluções de Conselho de Ministros.
O Professor Jorge Miranda avança
também com uma divisão sobre a natureza das Resoluções do Conselho de
Ministros, podendo estas ter uma natureza administrativa ou uma natureza política.
Por seu turno o Professor Vasco Duarte de Almeida sugere uma classificação das Resoluções
do Conselho de Ministros tripartida, composta por: actos administrativos, regulamentos
e actos políticos. Adotamos a divisão defendida pelo Professor Jorge Miranda.
Para se poder designar qual a
natureza em causa e se a ação está a ser intentada no tribunal competente é
necessário averiguar que tipo de relação está presente no pedido e causa de
pedir. Após esta averiguação desvendamos se estamos perante uma Resolução do
Conselho de Ministros de natureza administrativa ou, se pelo contrário,
política.
A classificação das Resoluções de
Conselho de Ministros (doravante RCM) quanto à sua natureza é de manifesta importância
pois é ela que nos indica que meio de defesa deve o particular utilizar.
Iremos agora analisar os meios de
defesa que estão ao dispor do particular tendo como guia a natureza das RCM.
2. Resolução do Conselho de
Ministros com natureza política
Segundo o entendimento do Professor
Paulo Otero a atuação política administrativa tanto se pode traduzir em atos
unilaterais ou plurilaterais, sendo de considerar uma RCM um ato com natureza política
unilateral.
Entende-se que um ato
administrativo tem natureza política quando este se traduz na definição do
interesse geral da coletividade concretizando as suas escolhas em opções
destinadas à preservação e melhoria do modelo económico e social de modo a
assegurar a satisfação das necessidades colectivas de segurança e bem-estar.
Quando estamos perante uma RCM com
natureza política, o particular não pode suscitar a sua impugnação, uma vez que
não cabem no âmbito do artigo 4º nº1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos
e Fiscais (doravante ETAF) questões de outra natureza se não administrativa. Por
outro lado, o artigo 24º nº1 a) ETAF apenas atribui competência à Secção de
Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo para tratar de
processos onde a matéria em causa seja administrativa. Sendo ainda de mencionar que o nº3 do artigo
4º ETAF exclui expressamente do âmbito da jurisdição administrativa, na sua
alínea a), a impugnação de atos praticados no exercício da função política.
Tal se verifica uma vez que a
fiscalização dos actos políticos praticados pela Administração Pública só pode
ser efectuada por mecanismos políticos, ou seja, não é possível sujeitar uma
RCM com carácter político ao controlo contencioso. Os particulares para se
defenderem deste tipo de RCM apenas dispõem dos mecanismos políticos e apenas podem
recorrer ao Tribunal Constitucional.
3. Resolução do Conselho de Ministros com natureza
administrativa
Uma RCM de natureza
administrativa pode ser classificada como um ato concreto de natureza
individual ou genérica.
Admitindo que uma RCM é um ato
administrativo importa verificar que pressupostos são necessários para a
impugnação de um ato administrativo. Estes pressupostos específicos são o
conteúdo decisório, o conteúdo positivo, eficácia externa e tempestividade.
No entendimento do Professor
Mário Aroso de Almeida para que um ato administrativo seja impugnável este tem
de reunir elementos que o qualifiquem como tal nos termos do artigo 120º CPA e
artigo 51º CPTA.
José Vieira de Andrade menciona
que o ato administrativo impugnável não coincide inteiramente com ato
administrativo que consta do artigo 120º do CPA. O ato administrativo
impugnável “é mais restrito na medida em que só abrange expressamente decisões
administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento
administrativo, em especial os atos cujo conteúdo seja suscetível de lesar
direitos ou interesses legalmente protegidos”.
O Professor Vasco Pereira da
Silva refere que os atos administrativos são todos aqueles que produzam efeitos
jurídicos, mas, de entre estes, aqueles cujos efeitos forem suscetíveis de
afetar ou de causar lesão a outrem, são contenciosamente impugnáveis.
O artigo 51º nº1 do CPTA exige
eficácia externa para que o ato administrativo seja impugnável, ou seja, para
que um ato administrativo possa ser considerado impugnável é decisivo que os
efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam suscetíveis de
se projetar na esfera jurídica de qualquer entidade , privada ou pública.
Após uma longa pesquisa
jurisprudencial e análise interligada do CPTA e ETAF conclui-se que as RCM de
natureza administrativa são passiveis de impugnação pelos particulares junto do
Tribunal Contencioso. Sustenta-se esta afirmação pela análise do artigo 4º ETAF
conjuntamente com o artigo 51º nº1 CPTA de onde retiramos que as resoluções do Conselho
de Ministros são actos administrativos impugnáveis desde que praticadas ao
abrigo da função administrativa e desde que os seus efeitos externos se
repercutam diretamente na esfera dos interessados. Chamando o artigo 24 nº1º
ETAF à colação concluímos que a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo
Tribunal Administrativo tem competência para conhecer dos processos em matéria
administrativa relativos ao Conselho de Ministros (iii) do referido artigo).
Recorrendo ao acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo com o processo nº0590/16 de 11\05\2017 concluímos que
os particulares podem impugnar os RCM e suas normas através de uma ação popular
ao abrigo do artigo 9º nº2 e artigo 73°, nº1, CPTA e artigo 24°, nº1, iii), do
ETAF.
Entende-se por ação popular o direito
de participação procedimental disponível a quaisquer cidadãos, no gozo dos seus
direitos civis e políticos, que desejem impugnar atos lesivos de interesses
protegidos como o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens
e serviços, o património cultural e o domínio púbico (artigo 1º nº1 e nº2 e artigo
2º nº1 Lei nº83\95, de 31 de agosto).
A ação de impugnação de RCM por
parte dos particulares necessita, também, do preenchimento dos pressupostos dos
artigos 72º e 73º do CPTA sob pena de ser declarada a sua ilegitimidade no
processo e a mesma ação deve ser intentada contra o Conselho de Ministros ao
abrigo do artigo 10º nº1 e nº2 CPTA.
Concluímos assim que as
Resoluções do Conselho de Ministros que tenham natureza administrativa podem
ser intentadas pelos particulares contra o Conselho de Ministros quando seja
respeitado tudo o que foi descrito anteriormente.
Bibliografia:
Otero, Paulo. “Direito do Procedimento Administrativo”
Boletim Observatório da
Legislação Portuguesa, novembro 2006
Almeida, Vasco Duarte de. Artigo “Resoluções do Conselho de
Ministros”
Almeida, Mário Aroso de. “Manual de Processo Administrativo”
Silva, Vasco Pereira da. “Contencioso Administrativo e Tributário
no Divã da Psicanálise”
Morais, Carlos Blanco de. “Curso de Direito Constitucional”
Andrade, José Carlos Vieira de. “Lições de Direito Administrativo”
Catarina Fonseca
Nº27830
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