“Um estatuto necessitado de mudança” - Comentário ao artigo 4º, nº3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

•        Breves considerações introdutórias;
•        Importância do ato administrativo;
•        Análise dos elementos cruciais presentes no artigo 4º, nº3 ETAF;
•        Âmbito substancial da própria função administrativa;
•        Decisões proferidas pela Jurisprudência;
•        Debate doutrinário;
•        Breves notas conclusivas;
•        Bibliografia.

Em primeiro lugar, para alcançarmos o problema que se coloca ao longo deste artigo 4º, importa referir alguns aspetos introdutórios. Assim, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, de agora em diante ETAF, estabelece critérios de delimitação do âmbito de jurisdição administrativa. Pretende-se, sobretudo, tornar mais claro os critérios de delimitação da jurisdição administrativa, tendo em vista facilitar o efetivo acesso à tutela jurisdicional dos interessados, evitando conflitos de competência que apenas provoca períodos demorados ao funcionamento da Justiça. O âmbito da jurisdição administrativa vem definido pelos critérios enunciados neste preceito, não sendo este taxativo, e sendo uma norma que atribui aos tribunais administrativos competência para conhecer e julgar os litígios. Por conseguinte, iremos abordar mais detalhadamente o artigo 4º, nº3 porque só assim conseguimos aplicar de forma adequada o nosso contencioso.

Primordialmente, só mais tarde, a evolução do Contencioso, com a sua progressiva jurisdicionalização, é que concluiu-se que o Contencioso Administrativo deve ter por objeto “ somente os atos e operações que se ligam ao exercício do poder público e que por causa disto, excedem as faculdades dos cidadãos” (Laferrière). Por seu lado, o Professor Freitas do Amaral, propõe um conceito amplo de ato administrativo como “ ato jurídico unilateral, praticado por um órgão da Administração, no exercício de um poder administrativo, que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto”.

Podemos assim, delinear que a razão de ser deste conceito está ligada à realização do princípio da garantia jurisdicional do particular em face dos órgãos públicos.

Sabemos que há em todas as ordens jurídicas, limites de jurisdição, sendo que o nosso ordenamento jurídico não é exceção. É conveniente não confundir a exclusão da jurisdição administrativa com a falta de tutela jurisdicional: o facto de certas questões se encontrarem fora do âmbito da jurisdição administrativo não significa necessariamente que elas não possam e devam ser resolvidas por um tribunal mas tão-somente que esse tribunal não é um Tribunal Administrativo.

Como afirma e bem, o Professor Basílio Alberto de Sousa Pinto, importa realçar as seguintes ideias-chave: no âmbito do Estado, legislar e o seu resultado. A lei, encontra-se num plano superior; num plano inferior, exercendo a mesma modalidade de atuação- execução da lei, encontram-se o Governo, a Administração e a Justiça. O Governo é o coração e o pensamento; a Administração e a Justiça: dois braços que executam, dois ramos do mesmo tronco: um aplica e executa as leis administrativas, e por sua vez, o outro, as civis.

A atribuição do Contencioso da Administração a um órgão consultivo junto do Governo não permite um equilíbrio saudável à atividade administrativa, seria sempre uma “ instituição degenerada”. Assim, é certo a incompatibilidade, aliás “ inadmissível” o facto de os tribunais judiciais julgarem os atos da Administração, nas palavras do Professor Basílio Pinto, na linha de Charles Jean Bonnin.

É isso que vamos observar ao longo desta disposição. Ou seja, entender até que ponto a exclusão realizada por este mesmo preceito é essencial para conseguir este Contencioso Administrativo “ equilibrado e saudável”. Visto que, a Administração não cessa de administrar, ainda quando estatui sobre matéria contenciosa; a jurisdição que exerce é o complemento da ação administrativa.

O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, exclui, porém, da jurisdição dos tribunais administrativos, e por isso não considera que sejam atos administrativos, os “ atos em matéria administrativa dos tribunais judiciais” e os “ atos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao  exercício da ação penal”. Esta evolução legislativa levanta dois problemas importantes: um, de índole teórica, é o de saber se os atos praticados “ em matéria administrativa” por órgãos não administrativos devem ou não passar doravante a ser considerados como atos administrativos; o outro, de caráter prático, é o de saber se a esses atos se aplica ou não, em bloco, o regime jurídico próprio dos atos administrativos. Ou seja, se é possível impugnar junto do Tribunal Administrativo, por exemplo, um regulamento. (Responderemos a isso mais adiante).

Quanto ao primeiro aspeto, entendemos que tais atos não são em rigor atos administrativos, não sendo emanados de uma autoridade administrativa, tais atos não visam prosseguir os fins da Administração Pública; são atos meramente instrumentais ou acessórios, e não traduzem o exercício da função principal desempenhada pelos órgãos que os praticam. Como refere o Professor Diogo Freitas do Amaral, são apenas atos materialmente administrativos, praticados por órgãos não administrativos para fins não administrativos.

Por sua vez, como sabemos, desde Direito Administrativo, que é caraterística do ato administrativo que ele deve ter sido praticado no exercício do poder administrativo e os atos praticados no exercício de um poder público, para o desempenho de uma atividade administrativa de gestão pública são considerados verdadeiros atos administrativos.

Daqui resulta, em consequência que:

• Não são atos administrativos os atos jurídicos praticados pela Administração Pública no desempenho de atividades de gestão privada;
• Também não são atos administrativos por não traduzirem o exercício do poder Administrativo, os atos políticos, os atos legislativos e os atos jurisdicionais, ainda que praticados por órgãos da Administração.

De acordo com o autor José Santos Botelho, o artigo em análise contém uma emanação do princípio da hierarquia das leis e do valor superior do texto constitucional. Nesta medida o preceito acaba por ser uma expressiva manifestação do valor conformado dos preceitos constitucionais que terão de prevalecer sobre as outras normas legais quando com eles se mostrem incompatíveis. De acordo com o Acórdão do STA de 19-02-98. Rec. 31110, em sede do princípio da primariedade da lei relativamente à atividade regulamentar; importa salientar que tal princípio obsta ao estabelecimento de novo regime legal através da fonte secundária que, assim não pode alterar a disciplina legal consignada em diploma hierarquicamente superior. Ou como refere o Acórdão 16.03.93, Rec. 31.463, que refere que “ não cabe na jurisdição dos tribunais administrativos dirimir litígios não emergentes de relações jurídico-administrativos. Os contratos típicos de mandato judicial e de procuração forense não são contratos administrativos”. (artigo 4º, nº3, al c)).

Importa mencionar, o critério substancial de delimitação, ou seja, a consideração da dimensão substancial revela-se na medida em que a justiça administrativa tem, por determinação constitucional, uma matéria própria que integra os processos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas. Esta noção de “ relação jurídica administrativa” para efeitos de delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa, deve abranger a generalidade das relações jurídicas externas ou intersubjetivas de caráter administrativo, sejas as que se estabeleçam entre os particulares e os entes administrativos, seja as que ocorram entre sujeitos administrativos.

Um dos entendimentos que importa para aqui, é aquele que faz corresponder o caráter “ administrativo” da relação ao âmbito substancial da própria função administrativa. Resultaria do contexto constitucional que o domínio considerado próprio dos tribunais administrativos abrange as relações jurídicas que correspondam ao exercício da função administrativa, entendido em sentido material. Ora, tal como assim se excluem da justiça administrativa os litígios relativos às atividades materialmente políticas, jurisdicionais e legislativas, remetendo para uma distinção substancial entre as funções do Estado, também se identificaria, para esse efeito, uma função que pode ser desenvolvida por particulares e não tem de estar estatutariamente sujeito ao direito administrativo.

Esta questão sobre o que se entende por “ relação jurídica administrativa” sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “ relação jurídica administrativa”, no sentido estrito tradicional de “ relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração, sobretudo na medida em que se considere, como defendemos, que esta definição substancial se refere apenas ao âmbito nuclear ou de princípio da jurisdição administrativa, não excluindo soluções justificadas de alargamento ou de compressão da respetiva competência por parte do legislador.

Assim, em suma, ficam igualmente fora do domínio próprio da Justiça Administrativa as questões relativas à validade de atos praticados no exercício de outras funções estaduais, estranhos à função administrativa: assim acontece com a impugnação de atos que integrem o exercício da função política, bem como o exercício da função legislativa.

Remete-se assim, para uma distinção substancial entre as funções do Estado, remissão que tende a ser absoluta no que respeita aos atos políticos, mas é tão só relativa no que se refere aos atos legislativos.

Quanto aos atos políticos ou da função politica, o seu caráter não- administrativo resultará de serem atos de 1º grau, praticados por órgãos supremos, em execução direta da CRP e destinados à prossecução direta de interesses fundamentais da comunidade política, por exemplo, atos auxiliares de direito constitucional, atos diplomáticos, atos de defesa nacional, entre outros.

Quanto aos atos de função legislativa, não havendo, entre nós, uma reserva material ou funcional de regulamento, nada impede o legislador de estabelecer regimes jurídicos pormenorizado, tendo de considerar-se como atos legislativos e, portanto, subtraídos à jurisdição administrativa- quaisquer disposições gerais e abstratas editadas sob forma de diploma legislativo, ainda que tenham caráter regulamentar e, portanto, pertença materialmente à função administrativa.

Obviamente que, em função do critério material, também não pertencem à justiça administrativa os litígios relativos à atividade desenvolvida no exercício da função jurisdicional. A não ser, é claro, dos que correspondam aos recursos jurisdicionais contra decisões de 1ª instância de Tribunais Administrativos (artigo 4º, nº2 al.b)).

Como afirma o Professor Paulo Otero: “ a politicidade da decisão administrativa, além de subordinada à Constituição, tal como sucede com a decisão legislativa, não pode deixar de se encontrar também limitada pela lei: a Constituição e a lei são limites que se impõem a todas as estruturas administrativas, isto mesmo quando está em causa decisões dotadas de politicidade”.

Assim tem que se entender que os Tribunais Judiciais gozam de competência genérica ou não discriminada, o que significa que são competentes para o conhecimento de todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, conforme desde logo dispõem o artigo 211.º, n.º 1, da CRP 3 e o artigo 26.º, n.º 1 4, da atual Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais. Preceitos de que também decorre que a competência dos tribunais judiciais é residual, ou seja, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional. Ao invés, os Tribunais Administrativos têm a sua competência limitada às causas que lhe são especialmente atribuídas. Na verdade o n.º 3 do artigo 212.º da CRP define o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal em função dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais ao estatuir que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Norma que é reproduzida no artigo 1.º do atual ETAF.

Aquela norma incorpora assim uma cláusula geral positiva de atribuição de competência aos Tribunais Administrativos dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, e que assim constitui a regra básica sobre a delimitação da competência jurisdicional dos tribunais administrativos com os demais tribunais: os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas são, em regra, julgados nos tribunais administrativos. Podendo afirmar-se atualmente que os Tribunais Administrativos são os tribunais comuns em matéria administrativa, detendo reserva de jurisdição nessas matérias, exceto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição.

Fala-se a este propósito de uma reserva material de jurisdição atribuída pela Constituição aos Tribunais Administrativos. E tem sido debatida, quer na Doutrina quer na Jurisprudência, a questão de saber se tal reserva é absoluta, quer num sentido negativo, implicando que os tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo, quer num sentido positivo conduzindo a que só eles poderão julgar tais questões. Na Doutrina têm designadamente vindo a defender a natureza absoluta ou fechada daquela reserva material de jurisdição, no sentido de que o legislador ordinário só pode atribuir o julgamento de litígios materialmente administrativos a outros tribunais se a devolução estiver prevista a nível constitucional, como afirmam os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, e de igual modo Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de almeida.

E têm vindo nomeadamente a defender a natureza relativa daquela reserva material de jurisdição, os Professores Vieira de Andrade, Sérvulo Correia, Rui Medeiros e Jorge Miranda admitindo a introdução de desvios ao critério material da natureza da relação jurídica controvertida quando impostos por um obstáculo prático intransponível, de ordem logística, ligado à insuficiência da rede de tribunais administrativos e justificadas pela necessidade de salvaguardar o princípio da tutela judicial efetiva que ficaria comprometida pelo “entupimento” e irregular funcionamento daqueles se, porventura, o legislador ordinário, seguindo a via constitucional, atribuísse, de imediato, aos tribunais administrativos o julgamento de todos os litígios de natureza administrativa.

Admite esta tese que a cláusula consagra uma reserva relativa, um modelo típico, que deixa à liberdade do poder legislativo a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtrativos, desde que preserve o núcleo essencial do modelo de acordo com o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material.

Conclusão:

O ETAF trouxe, o bom que é o artigo 4.º- o alargamento da jurisdição mesmo que a versão de 2004 (em bruto), para o Professor Vasco Pereira da Silva fosse preferível, visto que, a atual é demasiado trabalhada, embora esta também seja adequada e conduza ao mesmo resultado prático. O legislador também utilizou todos os critérios em simultâneo, o critério dos direitos, o critério da função administrativa, o critério das atuações do exercício da função administrativa, mas também o critério da autoridade com a referência à lei na versão de 2015, utilizava na versão de 2004 outras explicações que usavam diretamente a referência a uma lógica autoritária da Administração. Porém, não invalida o facto de este preceito necessitar de alterações, de acordo com as palavras do Professor. Ou seja, é um estatuto necessitado de uma mudança.

Em suma, os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo  (artigo 202º da CRP), sendo que cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas “que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”  (artigos 211º, nº1, da CRP; 64º do CPC; e atual 40º, nº1, da Lei nº62/2013, de 26.08), e aos tribunais administrativos a competência para julgar as causas «emergentes de relações jurídicas administrativas»  (artigos 212, nº3, da CRP, 1º, nº1, do ETAF 2004). Assim, na sequência das normas constitucionais e legais, e tal como vem sendo entendido, aos tribunais judiciais, ou da chamada jurisdição comum assiste uma competência genérica e residual, pois são competentes para “todas as causas” que “não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Por sua vez, os tribunais administrativos, por seu turno, não obstante terem a competência limitada aos litígios que emerjam de “relações jurídicas administrativas”, são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo “reserva de jurisdição nessa matéria, exceto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição”.

A cada uma destas duas jurisdições, comum e administrativa, caberá, portanto, um determinado “quinhão” do poder jurisdicional que, em bloco, pertence aos «tribunais», sendo que o mesmo é determinado essencialmente em função das matérias versadas nos diferentes litígios carentes de tutela jurisdicional, isto é, em função do “objeto” de cada processo instaurado em tribunal. E, como é pacífico na doutrina e na jurisprudência, a competência material do tribunal “afere-se pelo pedido e pela causa de pedir”, ou seja, pela natureza da relação jurídica “tal como ela é configurada pelo respetivo autor”.

Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de Processo Administrativo,  3ª edição, Coimbra, Almedina, 2017.

AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, volume I, 4ª edição, Coimbra, Almedina, 2015.

ANDRADE, Vieira de, “A Justiça Administrativa”, 4.ª ed., p. 107 e segs.  

AMARAL, Diogo Freitas do; ALMEIDA, Mário Aroso de; As Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, pp. 21 e segs.

CANOTILHO, Gomes; e MOREIRA, Vital, constituição anotada, 3.ª ed., 1993.

CORREIA, Sérvulo; Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes, 1995, p. 254.

MEDEIROS, Rui; in, “ Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso de responsabilidade”, in CJA, n.º 16, pp. 35 e 36,

MIRANDA, Jorge; in, “Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo”, in CJA, n.º 24, p. 3 e segs.

OLIVEIRA, Mário Esteves de e OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, in, “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos”, vol. I, pp. 21-25.

SILVA, Vasco pereira da; “ Em busca do Ato Administrativo Perdido”, páginas 574º e ss.

SILVA, Vasco Pereira da; “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo”, 2ª edição atualizada, Coimbra, Almedina, 2009.

  Jurisprudência:   

a)  Sobre o princípio da suficiência da jurisdição administrativa: STA-1, 10.05.90, AD 367/864.

b) Sobre o conceito de atos de gestão privada: TCF, 5.11.81, AD, 243/367. STA, 2.05.85, AD, 288/1350.

Aluna: Dália Teixeira

Nº28053

A Jurisdição Administrativa e Fiscal: a Justificação da sua Autonomia

Sumário: Introdução. 1. Breve referência ao regime atual 2. Complexidade administrativa e tributária – ponderação. 3. Conclusões 4. Bibliografia.

O objeto da presente exposição prende-se com a autonomia da jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Tendo presente que o atual ordenamento jurídico-constitucional consagra duas jurisdições distintas, por um lado, os Tribunais Judiciais, e por outro, os Tribunais Administrativos e Fiscais, visa-se indagar se a opção constitucional é justificada, ou, se pelo contrário, poderia ser defendida a consagração de um modelo único de jurisdição, presente noutros ordenamentos jurídicos, nos quais as matérias administrativas e fiscais estão integradas na competência dos Tribunais Judiciais, havendo uma especialização em razão da matéria. Para a presente indagação, terá de se ter em conta a atual opção legislativa e proceder a uma análise dos preceitos relevantes em sede constitucional e de legislação ordinária, que consagram e disciplinam um modelo de dualidade de jurisdições, sem se deixar de recorrer ao elemento histórico da interpretação^([1]).

1. Breve referência ao regime atual

O principal preceito normativo que enforma a nossa organização judiciária é o artigo 209º da Constituição da República Portuguesa (CRP), que procede a uma indubitável autonomização da jurisdição administrativa e fiscal face à ordem jurisdicional dos Tribunais Judiciais (209º, nº1, a) e b), respetivamente), consagrando uma dualidade de jurisdições. Os Tribunais Judiciais são os tribunais comuns em matéria civil, comercial, de família e menores, criminal, laboral e o Supremo Tribunal de Justiça constitui a sua última instância (210º e 211º da CRP)^([2]). Os Tribunais Administrativos e Fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal e o Supremo Tribunal Administrativo constitui a sua última instância, salvo a competência do Tribunal Constitucional, em matéria constitucional (212º da CRP)^([3]). Por outro lado, o artigo 215º da CRP respeita à magistratura dos Tribunais Judiciais e não à dos Administrativos e Fiscais, a qual se encontra prevista no artigo 57º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)^([4]).

Após 1974 estavam iniciadas as condições para os Tribunais Administrativos passarem a ser verdadeiros Tribunais, acabando com grandes flutuações da justiça administrativa, derivadas das opções institucionais dos legisladores, ao longo de vários períodos^([5]), de que salienta os primórdios do surgimento do contencioso em que nos deparávamos com a tendencial "(…) promiscuidade entre as tarefas de administrar e de julgar, uma vez que a « justiça administrativa nasceu dentro da Administração»^([6]). Porém, o quadro constitucional acima mencionado é introduzido apenas com a revisão constitucional de 1989^([7]), impulsionada pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984, a qual instituiu a obrigatoriedade de existência destes tribunais^([8]).

Do que resulta do 212º, n.º3 da CRP, a competência destes Tribunais incide sobre o julgamento de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas e fiscais, sendo esse o seu âmbito de jurisdição material. Segundo o melhor critério, serão estas as relações que são reguladas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Tributário. Aqui, desde logo, se pode proceder à afirmação de que a existência desta jurisdição autónoma foi erigida, não só, em torno do reconhecimento da complexidade das matérias jurídicas em causa, mas também, tendo em consideração a crescente pressão da sociedade sobre os Tribunais Administrativos e Fiscais, chamados a agir perante atuações ilegítimas dos poderes públicos, que incidem fortemente sobre a Comunidade ^([9]).

 É de salientar, porém, que as relações jurídico-administrativas e fiscais (em rigor técnico, tributárias) não estão na reserva absoluta destes Tribunais^([10]), havendo uma certa margem de liberdade do legislador, que pode atribuir certas matérias aos Tribunais Judiciais, mas tendo sempre por limite o "(…) núcleo essencial caracterizador do âmbito material de cada uma das jurisdições (…)^([11])", sendo, embora, duvidosa a atribuição ao STJ, da competência para ações de impugnação dos atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do STJ e pelo Conselho Superior de Magistratura^([12]). As derrogações ao âmbito material estão na reserva relativa da competência da Assembleia da República, como indicado no artigo 165º, nº1, p) da CRP, tendo algumas sido justificadas com base na insuficiência do número de Tribunais Administrativos e Fiscais e dos seus recursos humanos, como referem JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS ^([13]). Em suma, quando não se verifique qualquer derrogação do âmbito de jurisdição, o julgamento de todas as matérias administrativas e fiscais competem aos Tribunais Administrativos e Fiscais, ressalvadas sempre as competências atribuídas ao Tribunal Constitucional (223º da CRP).

2. Complexidade administrativa e tributária - ponderação

Os Tribunais desempenham um papel de relevo no Estado de Direito Democrático, inclusive os Tribunais Administrativos e Fiscais, pois é neles que se dirimem litígios entre a Administração e os cidadãos, com especial relevo para administração da governação. Pela especial envolvência nos domínios da garantia dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos face aos poderes públicos, os Tribunais deparam-se com uma vasta e complexa litigância, a que é necessário dar resposta. Surgem conflitos entre administração e particulares, interadministrativos e intradministrativos - quer ao nível central, quer ao nível local e regional -, os quais têm de ser bem dirimidos, tendo sempre em conta os princípios que enformam a atividade administrativa (artigo 266º da CRP). Para além disso, temos o surgimento de direitos especiais, dentro do Direito Administrativo, que convocam a necessidade de uma maior especialização nas matérias, como sejam, o Direito do Urbanismo e do Ambiente. De não esquecer ainda o Direito Tributário, havendo uma crescente necessidade de receitas para fazer face ao Estado Social e que se espelha num especial peso tributário sobre os cidadãos, protegidos por preceitos constitucionais fundamentais^([14]).

Numa primeira aproximação, é patente a necessidade da existência de uma jurisdição de Tribunais Administrativos e Fiscais. Mas poder-se-ia obstar a este entendimento, desde logo, tendo em consideração o Direito Comparado: Estados como a Inglaterra e a Dinamarca adotaram o modelo de jurisdição única, com tribunais especializados nas matérias administrativas e fiscais dentro da jurisdição comum. Sabemos que não é a tradição portuguesa, mas poder-se-ia olhar este modelo como uma alternativa. É certo, porém, que teremos de determinar se esse mesmo sistema de adapta à realidade portuguesa, como referido por FERNANDA MARTINS XAVIER E NUNES^([15]).

No modelo dinamarquês, a maioria dos litígios não chega aos Tribunais Judiciais, visto que são resolvidos em sede de órgãos administrativos independentes, os quais são em grande número e só em via de recurso a questão se coloca no Tribunal. Estes órgãos são de fácil acesso e permitem decisões expeditas, para além de que exigem poucos custos. Por outro lado, na Inglaterra e na Dinamarca temos a observância da regra do precedente, a qual uniformiza as práticas administrativas^([16]). Esta realidade contrapõe-se à portuguesa, em que os conflitos judiciais abundam, sendo o acesso dos cidadãos aos Tribunais complexo, até tendo em consideração os custos envolvidos, bem como a delonga na tomada de decisões.

Nesta senda, JORGE MIRANDAe RUI MEDEIROS referem que " A existência entre nós, da jurisdição administrativa e fiscal tem razões históricas que a explicam, mas justifica-se, hoje, no quadro jurídico-constitucional do Portugal democrático (…), por razões que se prendem com  a vastidão  e a complexidade do universo de relações jurídicas que são disciplinadas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Fiscal”^([17]). Não é claro que com um modelo único se melhore a eficácia e eficiência dos tribunais, face à dimensão da Administração. Para além de que a esta deve corresponder o mais elevado grau de especialização dos próprios magistrados para enfrentar matérias técnicas como as administrativas e fiscais, em contraposição com o que sucede no "(…) universo dos juízes dos Tribunais Judiciais, cuja carreira não contempla, presentemente, qualquer espécie de especialização"^([18]).

Tendo em consideração que a existência desta jurisdição distinta daquela dos Tribunais Judiciais, não mais se alicerça na consideração de que os litígios entre a Administração e os particulares devem ser dirimidos pela própria Administração, impedindo-se o seu julgamento por um terceiro em relação à administração ^([19]), temos de alicerçar a criação deste modelo dual noutras perspetivas, em parte, acima mencionadas. É patente que os defensores desta solução a sustentam com base numa ideia de especialização dos Tribunais, isto é, na consideração de que justiça administrativa deve ser especializada^([20]).

De facto, uma justiça administrativa dependerá do correto entendimento dos princípios administrativos e demais normas, o qual depende de juízes especializados, com experiência nos conflitos jurídico-administrativos e fiscais, que pouco se assemelham às questões que surgem no âmbito da jurisdição dos Tribunais Judiciais, cuja resolução obedece aos princípios de direito comum. No âmbito administrativo e fiscal, surgem as ideias de competência, interesse público e serviço público que não estão em causa, pelo menos diretamente, no âmbito de jurisdição dos Tribunais Judiciais, cujos litígios estão conformados pelo interesse privado, liberdade e igualdade das partes^([21]). Ainda que se contra-argumente com a diluição entre as fronteiras do público e do privado, devido à crescente privatização da Administração e ao agir através de formas jurídico-privadas, não se poderá olvidar que: a Administração está sempre sujeita a vinculações jurídico-públicas, tendo uma autonomia própria e sujeita a princípios norteadores da sua atividade específicos; para além de que, a mencionada diluição, não é generalizada a todas as matérias administrativas e, muito menos, nas fiscais.

Cabe salientar ainda que do próprio regime constitucional se retiram dados a favor do modelo dual: "A circunstância de a Constituição recortar a jurisdição administrativa como jurisdição comum de direito administrativo e não como uma jurisdição especial ou excecional aponta (…) para uma ideia de especialização (…)"^([22]), que foi , então, a posição seguida pelo legislador constitucional. Cumpre afirmar que a doutrina portuguesa tem apontado para uma ideia de especialização da jurisdição administrativa, como sejam FREITAS DO AMARAL^([23]), VIEIRA DE ANDRADE^([24]) e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA⁽[25]⁾. Para além de que a "(…) ideia de divisão de poderes no seio do Poder Judicial pode ter contribuído para a efetivação plena das potencialidades que o princípio da especialização encerra"^([26]).

3. Conclusões

Em suma, na jurisdição administrativa e fiscal estamos perante litígios interadministrativos, intradministrativos e que opõem o poder público aos particulares. Estando em causa uma área particularmente sensível, porque abrange matérias com  implicações financeiras, económicas e sociais, além do princípio constitucional da  responsabilidade das pessoas coletivas de direito público e titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes (cfr. artigo 22.º da CRP), o modelo de jurisdição dual surge como a melhor alternativa para um sistema mais eficiente e especializado. Partindo da análise da opção legislativa, e aprofundando o tema, compreendemos que a exigência de experiência nestas matérias vastas e complexas, a dimensão da Administração, os princípios conformadores da atividade administrativa, o grau de litigiosidade e o caminho para uma maior especialização a partir do surgimento dos "direitos administrativos especiais", ditam que se possa sustentar o atual modelo constitucional. Confirmando a orientação no sentido dessa especialização e a opção pela manutenção do sistema dual, o Governo aprovou no Conselho de Ministros do passado dia 20 de setembro um conjunto de diplomas em matéria de jurisdição administrativa e fiscal visando, entre o mais, o aumento da eficiência e maior especialização, para além da criação de equipas de magistrados com vista à recuperação de pendências naquela jurisdição. A reforma apresentada visa quatro linhas diretoras, a saber: i) recuperação de processos pendentes através da criação de equipas de juízes de magistrados judiciais, incentivos para a desistência de processos, a revisão de atos tributários e o recurso à arbitragem; ii) a especialização dos tribunais de primeira instância; iii) a tramitação eletrónica obrigatória do processo judicial na jurisdição administrativa e fiscal e iv) a redução da taxa de justiça devida pelas partes nos processos administrativos quando as partes preencham formulários criados para a apresentação de peças processuais, de modo a diminuir a duração dos processos, reduzindo também os encargos processuais e reforçando a boa administração da justiça^([27]). Assim se conclui, que o aumento da eficiência e eficácia conduzirá a uma maior densificação das competências desta jurisdição, sendo o caminho trilhado no sentido do aprofundamento do atual modelo.

4. Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de Processo Administrativo,  3ª edição, Coimbra, Almedina, 2017.

ANDRADE, José Carlos Vieira de; A Justiça Administrativa, Lições, Coimbra, Almedina, 16ª edição, 2017.

AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, volume I, 4ª edição, Coimbra, Almedina, 2015

AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo; volume II, 3ª edição, Coimbra, Almedina, 2016.

MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui; Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Organização do poder político, Garantia e revisão da Constituição, Disposições finais e transitórias, Coimbra Editora, 2007.

OLIVEIRA, António Cândido; A Organização Judiciária Administrativa e Fiscal, in Temas e Problemas de Processo Administrativo, Intervenções dos Cursos de Pós-graduação sobre o Processo Administrativo, Coord. Vasco Pereira da Silva, FDUL - INSTITUTO DE CIÊNCIAS JURÍDICO-POLÍTICAS, 2ª Edição Revista e Actualizada, 2011.

SILVA, Vasco Pereira da; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª edição atualizada, Coimbra, Almedina, 2009.

VELEZ, Pedro Rebelo Botelho Alfaro; O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa,, 5º programa de mestrado e doutoramento da Universidade Nova de Lisboa, Lisboa, Setembro de 2003.

https://docentes.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/PVL_MA_30318.pdf

Ana Matilde Duarte

Nº de aluno: 27 846

4º Ano Dia, subturma 3

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[1] A importância da análise história é claramente afirmada por Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez "(…) as soluções do direito positivo só são, muitas vezes, inteligíveis se se tiver em linha de conta a sucessão temporal dos diversos enquadramentos normativos em sede de justiça administrativa (…)", in O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa, Lisboa, Setembro de 2003, 5º programa de mestrado e doutoramento da Universidade Nova de Lisboa, Lisboa, p. 5.

[2]Cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra, Coimbra Editora 2007, p. 109.

[3]Idem, ibidem, p. 109.

[4]Idem, ibidem,p. 145.

[5]Cfr. Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez, ibidem, p. 11 e ss.

[6]Cfr. Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2ª edição atualizada, 2009, p 13.

[7] Afirma Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez “ (…) que, numa primeira fase, a Lei Fundamental desinteressa-se da questão do modelo organizacional da justiça administrativa  -i.é., da questão da unidade/dualidade de jurisdições -, deixando ao legislador ordinário, nessa matéria, inteira liberdade de ação, apenas lhe impondo a obrigação de "jurisdicionalizar" os tribunais administrativos (…)", ibidem, p.30.

[8]Nesse sentido afirma Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez "A jurisdição administrativa já não se encontra ligada à Administração: a completa jurisdicionalização dos tribunais administrativos encontra-se garantida na Lei Fundamental e tem tradução fiel na legislação que organiza o contencioso administrativo (…)",ibidem, p. 7.

[9]Cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, ibidem, p.147e ss.

[10] Ver, em especial, Manual de Processo Administrativo, Mário Aroso de Almeida, 2017, 3ª edição, Coimbra, Almedina, p.158 e ss., referentes à ampliação ou restrição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal regulada pelo 4º do ETAF.

[11]Cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, ibidem, p. 149.

[12] Como resulta da exclusão do âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, prevista no artigo 4º, nº4, c) e d), sendo que o Tribunal Constitucional não se tem pronunciado no sentido da inconstitucionalidade desta opção legislativa.

[13]Ibidem, p.149 e 150.

[14] Desde logo, os artigos 103º n.º 2 e 165º, nº1, alínea i) da CRP consagram o princípio ancestral da legalidade dos impostos, no sentido de reserva formal e conteudística de lei. Em relação às taxas, a reserva parlamentar vertida no artigo 165.º, n.º 1 alínea i) da Constituição detém-se apenas no(s) respetivo(s) regime(s) geral(is).

[15]Cfr. Intervenção da Presidente da Associação dos Magistrados da Jurisdição Administrativa e Fiscal de Portugal, Juíza Conselheira Fernanda Martins Xavier e Nunes, na sessão de abertura do Colóquio "A jurisdição administrativa e fiscal - sua autonomia e funcionamento", evento que decorreu na Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, em Lisboa, no dia 1 de junho de 2012. Em linha, consultado a 10 de outubro de 2018

http://www.amjafp.pt/images/phocadownload/Interven%C3%A7%C3%B5es/2012-06-01_fernandanunes_abertura.pdf

[16]Idem, ibidem.

[17]Idem, ibidem,p.147.

[18]Jorge Miranda e Rui Medeiros, ibidem,p.148.

[19]Seria esta a perspetiva histórica, que foi sustentada durante um longo período, desde dos primórdios da revolução da francesa, para se obstar ao julgamento do Estado por corpos que lhe fossem exteriores.

[20]Cfr. Afonso Queiró, citado in O Fundamento, p. 36.

[21] Ver especialmente, António Cândido Oliveira A Organização Judiciária Administrativa e Fiscal, in Temas e Problemas de Processo Administrativo,Intervenções dos Cursos de Pós-graduação sobre o Processo Administrativo, coordenado por Vasco Pereira da Silva, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, 2ª Edição Revista e Actualizada, 2011 -, p. 9 e ss.

[22]Cfr. Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez, ibidem, p.49.

[23]Cfr. Curso de Direito Administrativo,v. I, 4ª ed., 2015, Almedina, Coimbra p. 120 e vol. II, 3ª ed., 2016, p.14.

[24]Cfr.A Justiça Administrativa, Lições, 16ª ed., Almedina, Coimbra, 2017, p.127 e ss.

[25]Ibidem, p. 157.

[26]Cfr. Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez, ibidem, p. 56.

[27] Em linha, consultado a 11 de outubro de 2018:

[https://www.portugal.gov.pt/pt/gc21/comunicacao/noticia?i=diplomas-da-reforma-administrativa-e-fiscal-aprovados-em-conselho-de-ministros]. A 15 de outubro de 2018 foi publicado em Diário da República o Decreto-lei n.º 81/2018, que criou as equipas de magistrados judiciais que têm por missão proceder à recuperação de pendências na jurisdição administrativa e tributária.