Sumário: I. Introdução; IIO conceito de legitimidade; III.A legitimidade
ativa do presidente do órgão colegial na impugnação dos
atos praticados por este; IV.O princípio da imparcialidade
na administração;V.A representação do órgão colegial
no recurso interposto pelo presidente; VI.Posição adotada;
VII.Bibliografia
I. Introdução
Cabe ao presente artigo analisar a problemática da representação do órgão colegial, em juízo, nos casos em que o seu próprio presidente decide impugnar um ato administrativo emanado do mesmo, analisando para esse efeito, textos jurisprudenciais e doutrinais, relativos ao tema, onde poderemos observar que as opiniões não são unanimes. Abordarei, ainda, o meio que possibilidade tal entidade a fazê-lo e a forma de se assegurar o princípio da imparcialidade em situações como a referida. Por fim, tomarei uma posição pessoal no que respeita ao assunto.
II. O conceito de legitimidade
Importante será começar por explicar o entendimento da doutrina relativamente ao conceito de legitimidade. De acordo com as palavras do Prof. Doutor Mário Aroso de Almeida, o CPTA encara “a legitimidade como um pressuposto processual e não como uma condição de precedência da ação, cuja titularidade se afere, portanto, por referência às alegações produzidas pelo autor”[1]. Nesse sentido, pelo disposto no art. 9º, nº1 do CPTA, a legitimidade ativa deverá ser aferida segundo o “interesse direito e pessoal”que o autor alega ter na impugnação do ato, particularmente por ver prejudicados os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, em virtude desse mesmo ato. Contudo, é de salientar que o próprio preceito ressalva a aplicação de um regime específico a aplicar em sede de ações administrativas em especial, relevando para o presente trabalho o caso do art. 55º do CPTA, relativo à matéria da impugnação de atos administrativos.
No que respeita à legitimidade passiva, prevista nos termos do art. 10º do CPTA, o Prof. Doutor Mário Aroso de Almeida, indica que “possui legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação com o objeto configurado pelo autor”.[2]
III. A legitimidade ativa do presidente do órgão colegial na impugnação de atos praticados por este
Abordarei a extensão da legitimidade ativa consagrada no art. 55º do CPTA, relativo à impugnação dos atos administrativos, designadamente o art. 55º, nº1, al. e) do CPTA, onde se confere a possibilidade de autoridades, para além do Ministério Público, serem legitimadas a proceder à impugnação de atos administrativos, em favor da legalidade administrativa, porém, apenas nos casos em que haja uma previsão normativa a permiti-lo. Refere-se a primeira parte do artigo, ao caso preponderante: a impugnação judicial por parte do presidente de um órgão colegial, dos atos praticados por esse mesmo órgão, ou o pedido da suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas por este.
O regime consagrado no art. 55º, nº1, al. e) do CPTA é um reflexo processual do art. 21º, nº4 do CPA, que desencadeia um desvio “ao princípio tradicional da auto-impugnação, estabelecido em homenagem ao interesse da continuidade do órgão, reforçando-se a posição do presidente como garante da regularidade e legalidade das deliberações colegiais”[3],fazendo parte da sua função “assegurar o cumprimento das leis e regularidade das deliberações” (Art. 21º, nº2 do CPA). É de salientar que o Presidente pode interpor recurso para os tribunais administrativos, quando entenda as decisões como contrárias à lei e não às orientações políticas que segue. Trata-se de um “poder-dever” do Presidente do órgão colegial, consagrando-se um regime excecional de extensão da competência para a interposição de um recurso com vista à defesa da legalidade, por uma autoridade administrativa, que não o Ministério Público, como acontece por regra. Acrescente-se que, de acordo com o entendimento do Tribunal Central Administrativo Norte, “conferir desde poder-dever ao Presidente do órgão colegial implica “a contrario” que os demais membros o não detêm (...)”[4].
IV. O Princípio da imparcialidade na atuação administrativa
O princípio da imparcialidade, atualmente consagrado no Art. 9º do CPA, bem como no Art. 266, nº2 da CRP, defende a ponderação dos interesses relevantes para a tomada de decisão, devendo assegurar-se a isenção administrativa na mesma.
No entender do Prof. Doutor Freitas do Amaral, este princípio respeita a “uma concretização da ideia de tutela da confiança, na medida em que a imparcialidade visa, não apenas precludir a prática de atos injustos, mas também proteger a confiança dos cidadãos na seriedade e honestidade da Administração”[5], vindo ainda a acrescentar que “os órgãos e agentes administrativos ajam de forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo nas situações que devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem caráter decisório”.[6]
Analisando o Regime Jurídico das Autarquias Locais (Lei 75/2013, de 12 de setembro), é-nos possível constatar que, “compete ao presidente da Câmara Municipal, representar o município, em juízo e, fora dele.”, pelo disposto no art. 35, nº1, alínea a), do mesmo diploma.
Ora, no caso em que o próprio Presidente decide impugnar um ato praticado pelo órgão (tendo competência para o fazer, em conformidade com o supra indicado) parece que não será possível ao mesmo, exercer os seus poderes de representação da Câmara Municipal, na medida em que por estarmos perante um litigio interorgânico, há uma situação de conflito de interesses, que deve ser tomada em conta, por respeito ao princípio da imparcialidade.
Surge-nos uma questão: posto isto, quem deverá representar o órgão colegial em juízo, nestes casos?
V. A representação do órgão colegial no recurso interposto pelo presidente
A doutrina e jurisprudência têm tomado posição relativamente a este tema, adotando posições divergentes.
Perante este caso, o Prof. Doutor Freitas do Amaraldeclara que “Há aqui uma desconsideração da colegialidade do órgão: a lei deixa, por um instante, de olhar para o órgão como instituição unitária, una perante o exterior, e passa a tomar em conta as posições individuais expressas pelos titulares do órgão. (...) A Câmara Municipal, qua tale, deixa de ser autora do acto recorrido: os autores do acto são os órgãos que tiveram votado a favor. O órgão deixa de ser representado em juízo pelo seu presidente (ou substituto legal) e passa a ser representado por um mandatário ad hoc dos titulares que votaram num certo sentido.”.[7]
Deste modo, no entendimento do Professor, quem praticou o ato foram os membros do órgão colegial que votaram a favor e não o próprio órgão. Tal posição, terá sido acolhida no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 27 de Abril de 2006, que já suprareferi. No mesmo sentido, indicam José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido de Pinho:“Na hipótese de um Presidente da Câmara Municipal impugnar contenciosamente uma deliberação da Câmara, (...) devem ser os membros que votaram a deliberação que devem defender a legalidade de tal acto, através de mandatário judicial.”.[8]
No que concerne à decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 21 de outubro de 1997, nega-se a possibilidade de ser o próprio Presidente da Câmara, que está em posição conflituante com a Câmara, a designar o seu substituto, para a representar em juízo. Isto, porque em interpretação ao, na altura vigente, DL 100/83, mais concretamente, o art. 44, nº 3, dava-se ao presidente, a possibilidade de ser substituído nas suas faltas ou impedimentos por um dos vereadores, que ele designasse. Reflexo de tal artigo, encontra-se hoje na lei 169/99, concretamente o art. 57, nº 3.Em discordância, os juízes interpretam a norma, no sentido de apenas se aplicar aos casos em que o Presidente da Câmara está em falta ou impedido e não nos casos em que este se encontra numa posição de conflito com a mesma, argumentando que tal escolha, consubstanciaria uma violação ao princípio do contraditório e ao princípio da imparcialidade.Como solução, deverá ser a própria Câmara a designar o seu representante em juízo através de uma deliberação maioritária, preservando, assim, a representação daqueles que se encontram favoráveis ao ato relativamente ao qual o Presidente interpõe o recurso, que iria revelar-se fragilizada caso o Presidente tivesse o poder de escolher quem iria estar no confronto, em juízo, isto porque, certamente, a designação seria feita não num prisma de imparcialidade, mas sim numa ótica de confiança com o escolhido, o que poderia pôr em causa efetividade da defesa dos interesses da Câmara Municipal.
Numa perspetiva oposta, em anotação ao Código do Procedimento Administrativo de 2003, encontramos doutrina a defender que caso se verifique a situação exposta no art. 21º, nº 4 do CPA de 2015, “os poderes de representação em juízo da autoridade recorrida deferem-se ao vice-presidente, quando exista, ou ao substituto legal do presidentedo órgão”[9], por referência ao anterior art. 41, nº1 CPA de 1991, correspondente ao atual art. 42, nº1 do CPA de 2015. No mesmo sentido é possível indicar a Ata nº 22/2015 da Câmara Municipal de Nelas, em que se aborda o tema do Presidente da Câmara ter reagido judicialmente contra a Câmara, devido ao pagamento do subsídio de reintegração de um ex-vereador. Nesse sentido, acrescenta-se no documento: “somos de parecer que a competência para representar o município na respetiva ação, é do Vice-Presidente da Câmara Municipal, considerando o impedimento do Presidente da Câmara Municipal.”.[10]
Note-se que a doutrina afasta a aplicação do art. 22º do novo CPA aos casos em que o presidente se encontra contenciosamente envolvido com o próprio órgão colegial, dispondo tratar-se de uma situação peculiar no que respeita à substituição do exercício de poderes de representação do Presidente. [11]
VI. Posição adotada
Após a pesquisa elaborada, cabe-me fazer uma breve reflexão pessoal acerca do tema, tomando posição quanto ao mesmo.
Conjugando o poder conferido, pelo art. 21º, nº4 do CPA, ao Presidente do órgão colegial, de reagir judicialmente contra decisões tomadas por este, com os poderes de representação do órgão, em juízo, pelo mesma pessoa, origina-se uma situação de conflito de interesses, fazendo com que a representação colegial tenha de ser exercida por outrem, ao invés do Presidente, por respeito aos princípios da imparcialidade e do contraditório.
Em concordância com o Professor Doutor Freitas do Amaral, parece-me considerar como mais correta a designação de um mandatário pelo órgão colegial, que tenha votado a favor da deliberação impugnada pelo Presidente, de forma a efetivar ambos os princípios, sob pena da representação do colegial não ser exercida de forma a defender os reais interesses do órgão em juízo.
VII. Bibliografia
1. ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de processo administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017;
2. OLIVEIRA, Mário Esteves de; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, J. Pacheco de, anot – Código do procedimento administrativo: comentado. 2ª ed. reimp. Coimbra: Almedina, 2010;
3. AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2016;
4. BOTELHO, José Manuel Santos; ESTEVES, Américo Pires; PINHO, José Cândido de – Código do Procedimento Administrativo, anotado e comentado, 5ª edição, Almedina, 2002;
5. AMARAL, Diogo Freitas do; CAUPERS, João; CLARO, João Martins; RAPOSO, João; GARCIA, Maria da Glória Dias; Vieira, Pedro Siza; SILVA, Vasco Pereira da, Código do Procedimento Administrativo Anotado – Com Legislação Complementar, 4ªa edição, Almedina, 2003.
Rafaela Lemos Carvalho, nº 28090
[1]ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de processo administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017, pág. 213
[2]Idem, ibidem.
[3]OLIVEIRA, Mário Esteves de; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, J. Pacheco de, anot – Código do procedimento administrativo: comentado. 2ª ed. reimp. Coimbra: Almedina, 2010 (comentário ao Art. 14/4 do CPA de 1991, que corresponde ao atual Art. 21/4 do CPA de 2015).
[4]Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 27/04/2006, Proc. 01088/05.3BEBRG-A
[5]AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2016, pág. 91.
[6]Ibidem, pág. 122.
[7]CJA nº 6 Nov/Dez 1997, pág 37
[8]BOTELHO, José Manuel Santos; ESTEVES, Américo Pires; PINHO, José Cândido de – Código do Procedimento Administrativo, anotado e comentado, 5ª edição, Almedina, 2002 (anotação ao art. 14/4 do CPA de 1991, correspondente ao atual art. 24/4 do CPA de 2015).
[9]AMARAL, Diogo Freitas do; CAUPERS, João; CLARO, João Martins; RAPOSO, João; GARCIA, Maria da Glória Dias; Vieira, Pedro Siza; SILVA, Vasco Pereira da, Código do Procedimento Administrativo Anotado – Com Legislação Complementar, 4ªa edição, Almedina, 2003, pág. 61
[10]Passagem respetiva à ata nº 22/2015, da Reunião de 25/08/2015, da Câmara Municipal de Nelas, pág.3.
[11]Veja-se: , OLIVEIRA, Mário Esteves de; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, J. Pacheco de, anot – Código do procedimento administrativo: comentado. 2ª ed. reimp. Coimbra: Almedina, 2010 (comentário ao Art. 15º, nº1 do CPA de 1991, que corresponde ao atual Art. 22, nº1 do CPA de 2015).
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