Mero interesse de facto ou posição jurídica subjetiva? A crescente flexibilização do critério jurisprudencial da legitimidade na ação de impugnação de ato administrativo

                I – ASPETOS PRÉVIOS

    A legitimidade é um pressuposto processual relativo ao sujeito de cujo preenchimento depende a obtenção de pronúncia, por parte do tribunal, sobre o mérito da questão: é isto que retiramos o art. 89.º, nº 1 do CPTA.

     A regra geral em matéria de legitimidade processual ativa consta do art. 9.º CPTA: trata-se de um critério residual comum de titularidade da relação material controvertida. Este critério é amplamente derrogado pelas regras especiais constantes das disposições relativas à legitimidade nas ações administrativas concretamente consideradas. Segundo a regra geral, será autor legítimo numa ação quem alegue ser parte na relação material controvertida. O preenchimento do pressuposto “legitimidade” não é aferido com base na concreta pessoa do autor, mas sim atendendo à relação que se alega existir entre autor e demandado e um determinado objeto sobre o qual incide a ação.

     No que respeita à ação de impugnação de atos administrativos, com vista à anulação ou declaração de nulidade do respetivo ato (art. 50.º, nº 1 CPTA), encontramos uma regra especial em matéria de legitimidade ativa. Esta, acolhida na primeira parte do nº 1 do art. 9.º (capítulo II do título II), afasta a aplicação do critério da titularidade da relação material controvertida. Estamos aqui perante uma das situações de extensão da legitimidade ativa que encontramos ao longo do Código, que excede os limites decorrentes da alegação da titularidade da relação material controvertida.

    Esta pesquisa tem em vista a análise da al. a) do nº 1 do art. 55.º e a interpretação jurisprudencial da mesma no sentido da sua flexibilização.

                II – O INTERESSE DIRETO E PESSOAL

     Nos termos do art. 55.º, nº 1, al. a) do CPTA:

[Tem legitimidade para impugnar um ato administrativo] quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

     Antes de mais, o que se tem por interesse? Como se preenche o seu conteúdo? Na ótica de José Duarte Coimbra, o interesse é algo que corresponde a uma necessidade que, uma vez satisfeita, acarreta consequências boas para o necessitado, na ótica deste[1]. Nesse sentido, o interesse em obter a impugnação do ato corresponderá à necessidade de ver anulado ou declarado nulo um ato que, por razões efetivas ou não, o sujeito passivo entende estar a obstar à obtenção de determinado benefício.

     Há ainda que concretizar os conceitos “direto” e “pessoal”, que se afiguram determinantes para delimitar os sujeitos que podem apresentar-se como parte ativa na ação de impugnação do ato administrativo.

     A primeira nota a referir é a seguinte: o interesse direto e pessoal do alegado autor não decorre única e exclusivamente da lesão dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Essa é apenas uma possibilidade de concretização do interesse direto e pessoal. Ou seja, não está necessariamente em causa uma lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos, mas se estiver podemos dizer existir um interesse direto e pessoal na impugnação do ato e, consequentemente, legitimidade ativa do sujeito.

     Mas basta que o particular tenha um interesse de facto na tutela contenciosa ou exige-se que ele se encontre investido numa posição jurídica subjetiva que tenha sido lesada?

Podemos identificar fundamentalmente duas orientações: uma objetiva e outra subjetiva.

O ponto de vista objetivista defende que seja alargado o âmbito de tutela dos particulares face à Administração; nesta conceção, a titularidade de um mero interesse de facto é suficiente para preencher o pressuposto da legitimidade. Assim, para que o particular tenha legitimidade ativa basta que a decisão favorável do tribunal resulte, para ele, numa vantagem ou benefício específico que vai integrar a sua esfera jurídica ou económica.

Em sentido diverso, o ponto de vista subjetivista entende que apenas é parte legítima, no polo ativo, aquele que é titular de uma situação jurídica subjetiva face à Administração e cuja esfera jurídica foi afetada por um ato por parte desta última.

     O Professor Mário Aroso de Almeida refere que “a legitimidade individual para impugnar atos administrativos não tem de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido”, bastando que esse mesmo ato se encontre a provocar consequências desfavoráveis na esfera do autor no momento em que este o impugna[2]. Por sua vez, refere o Professor Vieira de Andrade que mesmo que a norma que, alegadamente, a Administração violou não vise fundamentalmente a proteção de um bem jurídico do autor e ainda que este não invoque a titularidade de uma posição jurídica subjetiva lesada, há legitimidade quanto o ato afete, em termos imediatos, a esfera jurídica do pretenso autor. Também assim entende Fermiano Rato, para quem a legitimidade não tem de se basear “na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido”[3], sustentando esta posição na remissão da al. f) do nº 1 do art. 55.º para o art. 9.º, nº 2.

     Em sentido contrário vai Rui Machete, que entende existir a necessidade de o interessado ser titular de uma posição jurídica subjetiva lesada[4]. Também assim o entende o Professor Vasco Pereira da Silva, para quem a legitimidade ativa para a defesa de interesses próprios é conferida a “todos os indivíduos que possam alegar a titularidade de posições jurídicas de vantagem, ou a qualidade de parte na relação material controvertida”[5].

     O Professor Mário Aroso de Almeida entende que há que contrapor e distinguir de forma clara os requisitos “direto” e “pessoal” constantes do preceito[6]. Nesse sentido:

×          O caráter direto do interesse terá em vista a atualidade e efetividade do interesse em obter a anulação ou declaração de nulidade do ato, isto é, a repercussão dessa decisão de anulação ou declaração de nulidade na esfera jurídica daquele que impugna. Trata-se de saber se aquele que se arroga titular de um interesse tem, efetivamente, necessidade de ser tutelado jurisdicionalmente (é neste sentido que o Professor diz que estamos aqui perante um aspeto não referente à legitimidade, mas sim ao interesse em agir).

×       A pessoalidade do interesse reportar-se-á ao interesse que se pretende satisfazer com a decisão favorável da causa. Este deverá ser um interesse com utilidade pessoal e deve ser esse interesse pessoal o vetor que move o processo.

    O Professor Vieira de Andrade sistematiza estes conceitos de forma semelhante[7], entendendo que o interesse direto corresponde à retirada imediata de benefício e que o interesse pessoal se reconduz à integração desse benefício específico na esfera jurídica do titular desse interesse.

II – A JURISPRUDÊNCIA

     A jurisprudência segue, tendencialmente, a posição objetivista.

     Podemos referir os seguintes acórdãos:

×    Acórdão do TCA/Sul de 06 de Dezembro de 2017[1], Processo nº 1205/17.0BELRA, Rel. Paulo Pereira Gouveia;

×     Acórdão do TCA/Norte, de 20 de Maio de 2016[2], Processo nº 01123/15.7BELSB, Rel. Frederico Macedo Branco;

×       Acórdão do STA, de 25 de Novembro de 2015[3], Processo nº 01131/15, Rel. Costa Reis.

     Todos estes acórdãos entendem que, embora o art. 9º, n.º 1 do CPTA consagre um princípio de que tem legitimidade ativa aquele que invocar a titularidade de uma relação jurídica, tal princípio sofre uma restrição no que à ação de impugnação de ato respeita, uma vez que no âmbito desta o critério decisivo não é a titularidade da relação jurídica, mas sim a invocação de um interesse direto e pessoal do autor que foi lesado com o ato administrativo. Esta ideia não é tão evidenciada no primeiro acórdão mencionado (embora daí se retire), mas é expressamente referida nos Acórdãos mencionados do TCA/Norte e do STA.

     O acórdão do TCA/Norte, concordando com a fundamentação da decisão recorrida (que, por sua vez, faz referência ao Acórdão do TCA/Norte, de 19 de Junho de 2008, Processo n.º 00204/07), refere que “o interesse pessoal poderá advir duma simples detenção dum interesse meramente formal”.

    Por sua vez, o acórdão do STA estabeleceu também que “o critério para se ajuizar da necessidade de tutela judicial é, precisamente, a utilidade ou vantagem que ele possa retirar da anulação contenciosa”. O acórdão diz ainda que “a circunstância de se não ser titular da relação material controvertida não é, por si só, razão suficiente para a imediata exclusão da legitimidade do autor” e que “se a autora invoca de forma séria e verosímil ter interesse pessoal – retirar utilidade ou vantagem da procedência da sua pretensão – e direto – tem imediata repercussão na sua esfera jurídica – na anulação (…) resta concluir que ela é parte legítima”.

III – POSIÇÃO; RAZÃO DE SER

     A adoção da posição objetivista parece a mais apta a satisfazer o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva, plasmado no n.º 3 do art. 268.º da CRP. Uma demasiada rigidez dos pressupostos e requisitos para recorrer contenciosamente de um ato administrativo acabariam por diminuir drasticamente as formas de reação do particular lesado por um ato da Administração Pública. Este é um primeiro aspeto a apontar: a concretização do princípio da tutela jurisdicional efetiva justifica que a todos os lesados por um ato administrativo, ainda que não sejam titulares de uma posição jurídica subjetiva face à Administração, seja concedida a possibilidade de reagir perante essa lesão. Claro está que esta maior abertura do contencioso aos particulares que se defende não pode ser desmesurada: há que ser ponderada, caso a caso, o interesse que o particular efetivamente tem na tutela jurisdicional da sua situação. Há prejuízos (potenciais ou reais) na sua esfera jurídica a que devamos atender? A tutela é juridicamente legítima e justificada?

     Por outro lado, também nos orienta num sentido objetivista a própria letra do preceito. O art. 9.º, regra geral, refere que há legitimidade do autor quando alegue ser parte na relação material controvertida. É a regra geral, o critério residual que é afastado nos casos que caibam na sua primeira parte. Se a questão de ser parte na relação material controvertida fosse relevante para efeitos de determinação da legitimidade na ação de impugnação de ato administrativo, não faria sentido que a al. a) do nº 1 do art. 55.º não o referisse; nem faria sentido a referência que o próprio art. 9.º faz, no seu nº 1, aos preceitos que o derrogam.

Ana Sofia Martins
Aluna nº 27903

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[1] José Duarte Coimbra, A Legitimidade do Interesse para a Legitimidade Ativa de Particulares na Impugnação de Ato Administrativo, 2013:

[http://www.icjp.pt/sites/default/files/papers/jose_duarte_coimbra_-_a_legitimidade_do_interesse_na_legitimidade_de_particulares_para_a_impugnacao_de_actos_administrativos.pdf]

[2] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, p. 224, Almedina (2017).

[3] António Esteves Fermiano Rato, Contencioso Administrativo – Novo Regime Explicado e Anotado, p. 220, Almedina (2004).

[4] Rui Machete, A Legitimidade dos Contrainteressados nas Ações Administrativas Comuns e Especiais, p. 629; in “Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano – No Centenário do Seu Nascimento”, Volume II, 2006, p. 629.

[5] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, p. 370, Almedina (2009).

[6] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, p. 225, Almedina (2017).

[7] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, pp. 196 e ss., Almedina (2014).

[8] Para consulta: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/3c6520c187224bc3802581f5003cb686?OpenDocument

[9] Para consulta: http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/3c11dac34943aa1180257fd3005f9585?OpenDocument

[10] Para consulta: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/71f695241093be3180257f0f004a9949?OpenDocument&ExpandSection=1

A legitimidade passiva de entidades que não integram o Estado-Administração

A questão relacionada com a impugnação de atos materialmente administrativos principalmente praticados por entidades que não integram a Administração Pública é algo controversa, uma vez que a legitimidade passiva destas entidades não consta diretamente de lei. Deste modo, questiona-se qual a entidade demandada, nos casos em que na origem do ato ou omissão esteja um ato praticado por órgãos de soberania e órgãos constitucionais, tais como: o Presidente da República, a Assembleia da República e seu Presidente, o Tribunal Constitucional e seu Presidente, o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, o Tribunal de Contas e seu Presidente e o Conselho Superior de Defesa Nacional. Como referido, estas entidades não integram o Estado-Administração, mas, ainda assim, suscistam lítigios a dirimir nos tribunais. Por este motivo, torna-se imperativo atribuir personalidade judiciária a estas entidades. Mas como?

O art. 10.º/2 do CPTA corresponde a uma inovação inquestionavelmente relevante em máteria de legitimidade passiva nos processos que tenham por objeto o exercicio (ou recusa do exercício) de poderes de autoridade para a emissão de normas ou atos administrativos praticos por um certo órgão ou entidade pública. Anteriormente ao CPTA, a legislação estabelecia que os processos relativos ao exercício de poderes de autoridade da Administração eram intentados contra o órgão que tivesse praticado o ato impugnado ou contra o qual fosse formulado o pedido. Contudo, a solução do artigo 10.º/2 do CPTA veio romper com essa tradição, ainda que de forma mitigada em relação às ações respeitantes ao Estado. Deste preceito resulta, então, que em todas as ações intentadas contra entidades públicas, a legitimidade passiva corresponde à pessoa coletiva e não a um órgão que dela faça parte. Assim, quando estejamos perante um órgão do Estado que esteja integrado num Ministério ou um órgão de uma Região Autónoma integrado numa secretaria regional, a legitimidade passiva corresponde precisamente a esses órgãos e não ao Estado[1]. 

Todavia, esta é também uma disposição que, embora inovadora, suscita algumas questões em relação a determinados casos[2]. Um desses casos prende-se, precisamente, com o tema por nós levantado. Nas palavras dos ilustres Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, a letra do artigo 10.º/2 do CPTA adequar-se-ia também às entidades que não integram o Estado-Administração quando estejam em causa ações ou omissões suas. Assim sendo, estes autores estabelecem uma analogia com os “ministérios” a que respeita o artigo 10.º/2 CPTA[3]. Nesta medida, a legitimidade passiva destas entidades seria equiparada à dos ministérios. Contudo, tal posição não é unânime na doutrina – encontramos posição diferente, por exemplo, na aceção de Fernandes Cadilha. Para este autor, o art. 10.º/2 não inclui, por analogia, as entidades mencionadas supra. Diferentemente, o autor enquadra o conceito de “entidade administrativa independente”, constante do artigo 10.º/3 CPTA, às entidades que não integram o Estado-Administração[4]. Como vemos, diferentemente da doutrina de Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, temos aqui uma analogia legis não com os “ministérios”, mas sim com as “entidades administrativas independentes”. Deste modo, as entidades em questão não teriam personalidade jurídica e. consequentemente, a entidade demandada seria o Estado ou outra entidade coletiva de direito público.
Em minha opinião, com todo o respeito pelo ilustre Fernandes Cadilha, parece inconsistente afirmar que as entidades em análise são desprovidas de personalidade judiciária[5]. Por um lado, porque é precisamente em função do seu “estatuto” que os seus processos são atribuídos à competência, em primeira instância, do Supremo Tribunal Administrativo (veja-se, a este respeito, o artigo 24.º/1, al. a), do ETAF, que estabelece a competência do STA em matéria administrativa relativa a ações ou omissões das entidades em questão). Por outro, parece-me também claramente duvidosa a aplicação do artigo 10.º/3 a estas entidades, na medida em que a natureza das entidades a que efetivamente este artigo se aplica difere das entidades não integradas na Administração Pública – a ratio da norma, a meu ver, não se coaduna com as especificidades destes últimos entes referidos. A este propósito, analisaremos infra as entidades a que se refere, efetivamente, o artigo 10.º/3.

As entidades administrativas independentes sem personalidade jurídica

Em que consistem, sucintamente, estas entidades administrativas independentes sem personalidade jurídica? Segundo Vital Moreira, são figuras da administração que gozam de uma certa independência perante a Administração do Estado, nomeadamente por não estarem sujeitas a orientação externa nem a um controlo de mérito. No fundo, são organismos criados pelo Estado, para realizar tarefas administrativas de competência estadual, mas que o Estado não subordina nem controla. Assim, afirmamos que administração independente é toda a administração infra-estadual prosseguida por instâncias administrativas que não integram a administração do Estado e estão livres da orientação e tutela estadual, sem, contudo, corresponderem à auto-administração de quaisquer interesses organizados. 

A administração independente engloba, então, as instâncias administrativas situadas fora da órbita do Governo, de um departamento ministerial ou dos seus delegados, e que recebem do Estado a missão de efetuar a regulação de um certo setor da vida em sociedade.
As principais características destas instâncias administrativas são: a independência “orgânica” dos seus titulares; a independência “funcional”, na medida em que não existem ordens, instruções ou diretivas vinculantes (havendo, então, livre determinação); e, por fim, a independência em relação aos interesses envolvidos na sua atividade[6]. 

Saliente-se que, embora não exista sujeição a poderes de direção e coordenação por parte do Governo, a Administração independente consubstancia-se, ainda assim, numa atividade destinada à prossecução de tarefas cujo Estado está constitucionalmente incumbido de realizar. A este propósito, podemos classificar as tarefas fundamentais do Estado português desempenhadas pela Administração independente em três grupos de tarefas. São elas: as tarefas de organização política (na vertente subjetiva e objetiva); as tarefas de garantia de efetivação dos direitos fundamentais à informação, à liberdade de imprensa, à independência dos meios de comunicação social, etc.; e, por último, as tarefas relativas à realização da democracia economica, social e cultural[7].

Relativamente à legitimidade passiva destes entes, como foi mencionado, as suas ações ou omissões não estão sujeitas à regra “ministerial” do artigo 10.º/2[8], mas sim à regra do artigo 10.º/3, como veremos infra.
Exemplos concretos destas entidades serão a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, a Alta Autoridade para a Comunicação Social, a Provedoria da Justiça, a Comissão Nacional de Proteção de Dados, a Comissão Nacional de Eleições, a Comissão Nacional de Objeção de Consciência, a Comissão do Mercado de Valores mobiliários, a Entidade Reguladora do Setor Elétrico e o Banco de Portugal[9]. 

Nos termos do artigo 10.º/3 do CPTA, nos processos em que se tenha por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente sem personalidade jurídica, a legitimidade passiva pertencerá ao Estado ou a pessoa coletiva em que tais entidades se integram (valendo o critério da coincidência). Todavia, levanta-se uma questão de maior relevo: quem é, efetivamente, este Estado que é citado para o processo? Nos casos em que o Estado não é representado pelo Ministério Público, situação em que a citação far-se-ia para Politécnica, qual é a residência do Estado citado? Ou seja, quem é que, efetivamente, representa o Estado ou a entidade independente? Nem o artigo 10.º/3, nem o 11/4 do CPTA respondem a esta dúvida.
Desta forma, esta questão revela-se de difícil resolução: por um lado, não faria sentido citarmos um ministério ou a Assembleia da República, na medida em que acabaríamos por contrariar a independência dessas entidades, sendo até, por vezes, protegida constitucionalmente; por outro, caso citássemos o órgão superior destas entidades independentes, estaríamos a violar precisamente o disposto neste nº3.
Assim sendo, a solução mais plausível seria estender a personalidade judiciária à entidade administrativa independente, por via da conjugação do artigo 10.º/3 com o 10.º/4. Tal solução permitiria ultrapassar a questão da citação, evitaria concentrar no Estado todos os processos relativos aos órgãos administrativos independentes e, sobretudo, permitiria que a entidade em questão fosse chamada ao processo. Afinal, foi este ente que originou o processo de forma independente e, por isso, estará em melhores condições para responder por si próprio do que a pessoa coletiva pública a que “pertence”.
Face ao disposto, penso que a opção de o legislador não conferir diretamente (mas apenas através do artigo 10.º/4) personalidade judiciária a um ente administrativo independente não é a mais correta, uma vez que este é um centro autónomo de decisão que não se insere na estrutura hierarquizada da Administração Pública. Como salienta Fernandes Cadilha, são até atribuidos aos respetivos titulares um estatuto de independência em relação ao Governo[10]. No fundo, se o legislador confere legitimidade passiva aos ministérios, por que não fazê-lo também em relação a estas entidades, que se caracterizam precisamente por serem independentes face ao Estado?

Para além do referido, autores como Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, referem ainda que o artigo 10.º/3 poderá aplicar-se também aos órgãos ad hoc[11] – pense-se, por exemplo, nos júris dos concursos públicos ou grupos de missão encarregues do exercício temporário de tarefas. Nestes casos, em vez de serem estas as entidades demandadas, a legitimidade passiva caberia ao Estado ou a outra pessoa coletiva a que pertençam. Todavia, uma vez que estes órgãos são frequentemente criados no âmbito de um ministério, a aplicação do artigo 10.º/3, em detrimento da opção pelo 10.º/2, seria mais plausível. 

Em jeito de conclusão, depois de analisados os números 2 e 3 do artigo 10.º do CPTA, é imperativo defender uma posição referente à legitimidade passiva das entidades que não integram a Administração Pública, mas que, ainda assim, praticam atos materialmente administrativos. A meu ver, a analogia legis com os “ministérios” a que o artigo 10.º/2 do CPTA se refere parece dar uma solução mais ponderada a esta questão, pelos motivos indicados supra. Particularmente, porque o nº3 do presente artigo refere-se a outro tipo de entidades administrativas, cujas características (já analisadas) não encontram paralelo em entidades como o Presidente da República ou a Assembleia da República, por exemplo. Nesta medida, enquadrarmos estas últimas entidades nas entidades administrativas independentes seria incongruente e, portanto, concluímos pela não aplicação do artigo 10.º/3.
Face ao diposto, as entidades não pertencentes ao Estado-Administração têm legitimidade passiva, podendo ser demandadas quando na génese das suas ações estejam atos (ou omissões) materialmente administrativos, aplicando-se o artigo 10.º/2 do CPTA.

Isa Romão Diz

Nº 28073

4.º ano, Subturma 3

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[1] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Edições Almedina, 2017, pp. 247-250

[2] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, Coimbra, Edições Almedina, 2006, p. 167

[3] Ibidem, p. 168

[4] CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Dicionário do Contencioso Administrativo, Coimbra, Edições Almedina, p. 354

[5] Em sentido próximo, v. ESPERANÇA MEALHA, Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, Coimbra, CEDIPRE, 2010, p.20, disponível para consulta On-line

[6] VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, Coimbra Editora, 1997, pp. 126-128

[7] LUCAS CARDOSO, Administração Independente, Dicionário Jurídico da Administração Pública, 3º suplemento, Coimbra, Coimbra Editoria, 2007, p. 26

[8] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, op. cit, p. 169

[9] JOSÉ LUCAS CARDOSO, Autoridades Administrativas Independentes e Constituição, Coimbra, Coimbra Editora, 2002, pp. 245-365, passim

[10] FERNANDES CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, Coimbra, Edições Almedina, 2006 p.246

[11] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, Edições Almedina, 2017, p. 88

O Ministério Público no Contencioso Administrativo

No Contencioso Administrativo, o Ministério Público pode assumir diversas qualidades enquanto sujeito processual.

Nestes termos, e com o objectivo de organizar essas mesmas qualidades e para uma melhor e mais profunda análise, seguimos a sistematização – apresentada pela Senhora Antiga Procuradora-Geral Adjunta Mesquita Furtado[1], - a que acrescentaremos ainda uma outra.

Segundo a Ilustre Magistrada, “é possível sistematizar os poderes que a lei confere ao Ministério Público, no âmbito do Contencioso Administrativo, em três grandes grupos[2]”:

                        1º - Poderes de representação de outros sujeitos processuais;

                        2º - Poderes de iniciativa processual em nome próprio (acção popular e acção pública)

                        3º - Poderes de Intervenção em processo intentados por outros sujeitos processuais[3]

A estes três grandes grupos, acrescentamos ainda um quarto (que tem é referenciado pela Autora) que se traduz na Intervenção do Ministério Público no âmbito de Processos em que não seja parte.

Ora, posto isto, e para uma melhor e mais rigorosa análise do presente estudo, apresenta-se como imperativo expor, concretizar e enquadrar legalmente cada um destes poderes, para que, depois, se perceba em que quais os fundamentos do Ministério Público, e que consequências é que daí se retiram.

1. Os poderes de representação do Ministério Público, que vêm regulados no artigo 51º do ETAF bem como no Estatuto do Ministério Público[4] (adiante designado por EMP), traduzem-se na representação do Estado.

Esta representação do Estado, para os Professores Gomes Canotilho e Vital[5] aqui o Ministério Público funciona como um Advogado do Estado, ou, segundo Mesquita Furtado[6] “Relativamente ao Estado, o MP é nos tribunais, em todos os tribunais, o seu representante orgânico. Por isso, é o MP que, em princípio, é cita doem sua representação nas acções em que o Estado seja parte.” Esta, é também a posição de Conceição Ligeiro[7], ao afirmar que “a representação orgânica do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, não se tratando de um mero patrocínio judiciário”

Já relativamente às Regiões Autónomas como as Autarquias Locais os processos em que sejam parte, a intervenção do Ministério Público ocorre a título de patrocínio judiciário[8], no entanto esta intervenção tem de ser requerida e termina assim que constituído mandatário pela pessoa colectiva pública que tem qualidade de parte no processo em questão[9] [10].

2. Quanto à legitimidade activa, O Ministério Público tem, também, importantes prerrogativas. Assim, nos termos do artigo 9º, nº1 do CPTA, o MP tem legitimidade quer para exercer a acção pública bem como da acção popular.

Aqui, há que concatenar esta disposição com o artigo 52º do ETAF e percebemos, que estamos no âmbito da defesa da legalidade por parte do Ministério Público.

Por conseguinte, esta defesa da legalidade[11], consubstancia-se:

·         Na impugnação de acto administrativo, nos termos do artigo 55º, nº1 alínea b.) do CPPT

·         Na acção de condenação à prática de um acto devido, nos termos do artigo 68º, nº1 alínea c.)

·         Postos estes termos, há que perceber até que ponto estas qualidades em que o Ministério Público pode agir no Contencioso Administrativo, estão ou não realmente de acordo com os Princípios Processuais atinentes aos litígios jurídico-administrativos.

3. Análise Axiológica

Todo e qualquer processo é enformado por Princípios. O Contencioso Administrativo não é diferente. Assim, o Princípio do Contraditório, o Princípio da Independência e o Princípio da Imparcialidade são vectores normativos que condicionam a actuação das partes ao longo do litígio, bem como, por outro lado, são vectores normativos que condicionam o próprio objecto da acção.

Se assim é, aquilo que tentaremos perceber é se, nestes termos, cada uma das qualidades nas quais o Ministério Público pode participar no Contencioso Administrativo são ou não subsumíveis a estes referenciais axiológicos.

Porém, essa análise tem de ser feita casuisticamente, porquanto a natureza de cada uma das qualidades em que o MP pode agir, não permite estabelecer um critério unitário que seja subsumível aos Princípios.

2. Análise Competencial

2.1 A Representação do Estado

Quantos aos princípios enunciados anteriormente, não cremos que exista uma violação dos mesmo quanto à representação do Estado.

Isso porque, este vínculo de permanência nos Tribunais, PORQUANTO O Ministério Público se apresente como representante orgânico do Estado, entende-se à luz dos valores constitucionais e legais que enquadram o MP, ao se afirmar que ao MP cabe a defesa da legalidade.

Esta defesa da legalidade verifica-se aqui, e nas citações em que o Estado seja parte, para que se possa garantir que o Estado-Órgão esteja também ele sujeito aos princípios jurisdicionais, nomeadamente ao da tutela jurisdicional efectiva.

Ou seja, O Ministério Público não é representante orgânico para que o Estado seja privilegiado em relação a qualquer sujeito particular, mas sim para garantir que o Estado-órgão se encontre sujeito às mesmas regras – processuais – que qualquer sujeito particular estaria sujeito.

Ou seja, não existe violação do princípio do contraditório na medida em que o Ministério Publico não tem uma posição de vantagem enquanto parte, mas posição firmada até na Constituição de defesa da legalidade.

Assim, se defende a legalidade a posição do Ministério Público é auto-limitada, conformando-se, enquanto representante orgânico com a objectividade do litígio em causa.

2.2 Representação a título de Patrocínio

Explicámos anteriormente que a representação, pelo MP, de outras pessoas colectivas de Direito Público operam a título de patrocínio. Ora, se estamos no âmbito de um patrocínio, ao MP cabe agir como qualquer Mandatário Judicial tem de agir, observando também os Princípios que apresentámos anteriormente.

Daqui retira-se, enquanto conclusão de que, ao Ministério Público, numa perspectiva de Direito Comparado, cabem as mesmas competências que cabem à Abogacía General del Estado em Espanha[12], ou seja, que cabe ao Ministério Público a representação destas pessoas colectivas enquanto Advogado de uma parte, que acontece ser o Estado.

Quere-se com isto dizer que este patrocínio, cabe ao MP não por uma logica de privilégio, mas com uma lógica de eficiência processual, porquanto se as pessoas colectivas em causa constituírem outro mandatário judicial, o MP deixa de exercer funções.

Este raciocínio aplicar-se-á mutatis mutandis ao exercício quer da Acção Popular quer da possibilidade do MP continuar acções que o Autor não continuou, na medida em que quer numa situação quer noutra o Ministério Público pretende fazer valer o Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva.

O MP, perante o quadro normativo que lhe assiste, apresenta-se, portanto, como uma cláusula de salvaguarda[13] da possibilidade de se reconhecer em juízo uma situação material que não se encontrou tutelada, e que o MP pretende ver tutelada.

2.3 Amicus Curiae

É quanto a esta última qualidade atribuída ao Ministério Público que se podem, normativamente, levantar mais questões quanto à articulação dos princípios que expusemos supra com esta qualidade.

Mesquita Furtado descreve[14] sumariamente este papel dizendo que “ característica fortemente distintiva do contencioso administrativo no confronto com o processo civil (…), é o que resulta dos poderes de intervenção do MP ao longo de processos em que não detém ou não representa quem detenha tal qualidade”, bem como ainda enuncia algumas das concretizações práticas que este papel tem, nomeadamente: “i. Promoção de diligência de instrução, ii.) emissão de parecer sobre o mérito da causa, iii). Suscitação de vícios novos, não alegados pelo autor, nas acções impugnatórias, iv.) emissão de parecer sobre a decisão a proferir nos recursos em que não seja parte.”

Ora chegados aqui, não se percebe o porquê da atribuição desta qualidade ao MP, à luz dos princípios que se apresentaram supra, porquanto, está-se a atribuir ao Ministério Público valências que não têm fundamento axiológico.

Aqui, o Ministério Público, enquanto amicus curiae não age com respeito nem pelo Princípio do Contraditório, porque pode intervir no Processo sem que para tal tenha sido demandado[15], pode emitir um parecer sobre o mérito da causa, que viola o Princípio Iura Novit Curia.

No limite, esta actuação do Ministério Público ataca mesmo o Princípio da Imparcialidade porque – sem ter sido demandado para tal – o MP intervém com amplos poderes que a lei lhe confere, podendo conformar uma decisão que de outro modo não seria aquela.

3. Conclusões

Do presente ensaio, pretendeu-se primeiramente apresentar as qualidades nas quais o MP pode intervir, e, por consequência, confrontar essas mesmas qualidades com os Princípios Vectoriais em que assenta o Contencioso Administrativo.

Desta confrontação retirou-se que, regra geral, a intervenção que o Ministério Público tem em sede de litígios administrativos, assenta nos vectores axiológicos que determinam e limitam o Contencioso Administrativo.

Porém, a qualidade de amicus curiae na qual o MP pode intervir parece sofrer de uma certa auto-justiicação normativa e axiológica que não tem em conta os Princípios basilares do Contencioso Administrativo.

Pedro Gomes Marçalo

Nº 26135

4º Ano | Subturma 3

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[1] Mesquita Furtado, Leonor do Rosário; A Intervenção do Mistério Público no Contencioso Administrativo in Estudo em Memória do Conselheiro Artur Maurício, pp 769 - 780 1ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2014

[2] Idem, pp. 770

[3] Idem, Ibidem.

[4] Aprovado pela Lei nº 60/98, de 27 de Agosto, no artigo 1º

[5] GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, ver anotação ao artigo 219º.

[6] Mesquita Furtado; Op. Cit. pp 770

[7] Procuradora-Geral Adjunta, no Tribunal Central Administrativo Sul

[8] Mesquita Furtado, Op. Cit. pp. 771

[9] Idem, Ibidem

[10] Artigo 5º, nº2 do Estatuto do Ministério Público

[11] Com fundamento constitucional no artigo 202, nº2 da

[12] Anales de la Abogacía General del Estado, Madrid, Boletín Oficial del Estado, 2000, Disponível On-line

[13] No âmbito do Contencioso Administrativo

[14] Mesquita Furtado, Op. Cit pp 777

[15] Nem tenham sido demandadas nenhuma das Pessoas que ele represente.