I – ASPETOS PRÉVIOS
A legitimidade é um pressuposto
processual relativo ao sujeito de cujo preenchimento depende a obtenção de
pronúncia, por parte do tribunal, sobre o mérito da questão: é isto que
retiramos o art. 89.º, nº 1 do CPTA.
A regra geral em matéria de
legitimidade processual ativa consta do art. 9.º CPTA: trata-se de um critério
residual comum de titularidade da
relação material controvertida. Este critério é amplamente derrogado pelas
regras especiais constantes das disposições relativas à legitimidade nas ações
administrativas concretamente consideradas. Segundo a regra geral, será autor
legítimo numa ação quem alegue ser parte
na relação material controvertida. O preenchimento do pressuposto
“legitimidade” não é aferido com base na concreta pessoa do autor, mas sim
atendendo à relação que se alega existir entre autor e demandado e um
determinado objeto sobre o qual incide a ação.
No que respeita à ação de impugnação de
atos administrativos, com vista à anulação ou declaração de nulidade do
respetivo ato (art. 50.º, nº 1 CPTA), encontramos uma regra especial em matéria
de legitimidade ativa. Esta, acolhida na primeira parte do nº 1 do art. 9.º
(capítulo II do título II), afasta a aplicação do critério da titularidade da
relação material controvertida. Estamos aqui perante uma das situações de
extensão da legitimidade ativa que encontramos ao longo do Código, que excede
os limites decorrentes da alegação da titularidade da relação material
controvertida.
Esta pesquisa tem em vista a
análise da al. a) do nº 1 do art. 55.º e a interpretação jurisprudencial da
mesma no sentido da sua flexibilização.
II – O INTERESSE DIRETO E PESSOAL
Nos termos do art. 55.º, nº 1,
al. a) do CPTA:
[Tem legitimidade para impugnar um ato administrativo] quem alegue ser
titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado
pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Antes de mais, o que se tem por
interesse? Como se preenche o seu conteúdo? Na ótica de José Duarte Coimbra, o
interesse é algo que corresponde a uma necessidade que, uma vez satisfeita,
acarreta consequências boas para o necessitado, na ótica deste[1].
Nesse sentido, o interesse em obter a impugnação do ato corresponderá à
necessidade de ver anulado ou declarado nulo um ato que, por razões efetivas ou
não, o sujeito passivo entende estar a obstar à obtenção de determinado
benefício.
Há ainda que concretizar os
conceitos “direto” e “pessoal”, que se afiguram determinantes para delimitar os
sujeitos que podem apresentar-se como parte ativa na ação de impugnação do ato
administrativo.
A primeira nota a referir é a
seguinte: o interesse direto e pessoal do alegado autor não decorre única e
exclusivamente da lesão dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Essa é apenas uma possibilidade de
concretização do interesse direto e pessoal. Ou seja, não está necessariamente
em causa uma lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos, mas se
estiver podemos dizer existir um interesse direto e pessoal na impugnação do
ato e, consequentemente, legitimidade ativa do sujeito.
Mas basta que o particular tenha
um interesse de facto na tutela contenciosa ou exige-se que ele se encontre
investido numa posição jurídica subjetiva que tenha sido lesada?
Podemos identificar
fundamentalmente duas orientações: uma objetiva e outra subjetiva.
O ponto de
vista objetivista defende que seja
alargado o âmbito de tutela dos particulares face à Administração; nesta
conceção, a titularidade de um mero interesse de facto é suficiente para
preencher o pressuposto da legitimidade. Assim, para que o particular tenha
legitimidade ativa basta que a decisão favorável do tribunal resulte, para ele,
numa vantagem ou benefício específico que vai integrar a sua esfera jurídica ou
económica.
Em sentido
diverso, o ponto de vista subjetivista
entende que apenas é parte legítima, no polo ativo, aquele que é titular de uma
situação jurídica subjetiva face à Administração e cuja esfera jurídica foi
afetada por um ato por parte desta última.
O Professor Mário Aroso de Almeida refere que “a legitimidade individual para
impugnar atos administrativos não tem de basear-se na ofensa de um direito ou
interesse legalmente protegido”, bastando que esse mesmo ato se encontre a
provocar consequências desfavoráveis na esfera do autor no momento em que este
o impugna[2].
Por sua vez, refere o Professor Vieira
de Andrade que mesmo que a norma que, alegadamente, a Administração violou
não vise fundamentalmente a proteção de um bem jurídico do autor e ainda que
este não invoque a titularidade de uma posição jurídica subjetiva lesada, há
legitimidade quanto o ato afete, em termos imediatos, a esfera jurídica do
pretenso autor. Também assim entende Fermiano
Rato, para quem a legitimidade não tem de se basear “na ofensa de um
direito ou interesse legalmente protegido”[3],
sustentando esta posição na remissão da al. f) do nº 1 do art. 55.º para o art.
9.º, nº 2.
Em sentido contrário vai Rui Machete, que entende existir a
necessidade de o interessado ser titular de uma posição jurídica subjetiva
lesada[4].
Também assim o entende o Professor Vasco
Pereira da Silva, para quem a legitimidade ativa para a defesa de
interesses próprios é conferida a “todos os indivíduos que possam alegar a
titularidade de posições jurídicas de vantagem, ou a qualidade de parte na
relação material controvertida”[5].
O Professor Mário Aroso de
Almeida entende que há que contrapor e distinguir de forma clara os requisitos
“direto” e “pessoal” constantes do preceito[6].
Nesse sentido:
×
O caráter direto do interesse terá em
vista a atualidade e efetividade do interesse em obter a anulação ou declaração
de nulidade do ato, isto é, a repercussão dessa decisão de anulação ou
declaração de nulidade na esfera jurídica daquele que impugna. Trata-se de
saber se aquele que se arroga titular de um interesse tem, efetivamente,
necessidade de ser tutelado jurisdicionalmente (é neste sentido que o Professor
diz que estamos aqui perante um aspeto não referente à legitimidade, mas sim ao
interesse em agir).
× A pessoalidade do interesse reportar-se-á ao interesse que se
pretende satisfazer com a decisão favorável da causa. Este deverá ser um
interesse com utilidade pessoal e deve ser esse interesse pessoal o vetor que
move o processo.
O Professor Vieira de Andrade
sistematiza estes conceitos de forma semelhante[7],
entendendo que o interesse direto corresponde à retirada imediata de benefício
e que o interesse pessoal se reconduz à integração desse benefício específico
na esfera jurídica do titular desse interesse.
II – A JURISPRUDÊNCIA
A jurisprudência segue,
tendencialmente, a posição objetivista.
Podemos referir os seguintes
acórdãos:
× Acórdão do TCA/Sul de 06 de Dezembro de 2017[1],
Processo nº 1205/17.0BELRA, Rel. Paulo Pereira Gouveia;
× Acórdão do TCA/Norte, de 20 de Maio de 2016[2],
Processo nº 01123/15.7BELSB, Rel. Frederico Macedo Branco;
Todos estes acórdãos entendem
que, embora o art. 9º, n.º 1 do CPTA consagre um princípio de que tem
legitimidade ativa aquele que invocar a titularidade de uma relação jurídica,
tal princípio sofre uma restrição no que
à ação de impugnação de ato respeita, uma vez que no âmbito desta o
critério decisivo não é a titularidade da relação jurídica, mas sim a invocação
de um interesse direto e pessoal do autor que foi lesado com o ato
administrativo. Esta ideia não é tão evidenciada no primeiro acórdão mencionado
(embora daí se retire), mas é expressamente referida nos Acórdãos mencionados
do TCA/Norte e do STA.
O acórdão do TCA/Norte,
concordando com a fundamentação da decisão recorrida (que, por sua vez, faz
referência ao Acórdão do TCA/Norte, de 19 de Junho de 2008, Processo n.º
00204/07), refere que “o interesse pessoal poderá advir duma simples detenção
dum interesse meramente formal”.
Por sua vez, o acórdão do STA
estabeleceu também que “o critério para se ajuizar da necessidade de tutela
judicial é, precisamente, a utilidade ou vantagem que ele possa retirar da
anulação contenciosa”. O acórdão diz ainda que “a circunstância de se não ser
titular da relação material controvertida não é, por si só, razão suficiente
para a imediata exclusão da legitimidade do autor” e que “se a autora invoca de
forma séria e verosímil ter interesse pessoal – retirar utilidade ou vantagem
da procedência da sua pretensão – e direto – tem imediata repercussão na sua
esfera jurídica – na anulação (…) resta concluir que ela é parte legítima”.
III – POSIÇÃO; RAZÃO
DE SER
A adoção da posição objetivista
parece a mais apta a satisfazer o princípio constitucional da tutela
jurisdicional efetiva, plasmado no n.º 3 do art. 268.º da CRP. Uma demasiada
rigidez dos pressupostos e requisitos para recorrer contenciosamente de um ato
administrativo acabariam por diminuir drasticamente as formas de reação do
particular lesado por um ato da Administração Pública. Este é um primeiro
aspeto a apontar: a concretização do princípio da tutela jurisdicional efetiva
justifica que a todos os lesados por um ato administrativo, ainda que não sejam
titulares de uma posição jurídica subjetiva face à Administração, seja
concedida a possibilidade de reagir perante essa lesão. Claro está que esta
maior abertura do contencioso aos particulares que se defende não pode ser
desmesurada: há que ser ponderada, caso a caso, o interesse que o particular
efetivamente tem na tutela jurisdicional da sua situação. Há prejuízos
(potenciais ou reais) na sua esfera jurídica a que devamos atender? A tutela é
juridicamente legítima e justificada?
Por outro lado, também nos
orienta num sentido objetivista a própria letra do preceito. O art. 9.º, regra
geral, refere que há legitimidade do autor quando alegue ser parte na relação material
controvertida. É a regra geral, o critério residual que é afastado nos
casos que caibam na sua primeira parte. Se a questão de ser parte na relação
material controvertida fosse relevante para efeitos de determinação da
legitimidade na ação de impugnação de ato administrativo, não faria sentido que
a al. a) do nº 1 do art. 55.º não o referisse; nem faria sentido a referência
que o próprio art. 9.º faz, no seu nº 1, aos preceitos que o derrogam.
Ana Sofia Martins
Aluna nº 27903
Aluna nº 27903
[1] José Duarte Coimbra, A Legitimidade do Interesse para a
Legitimidade Ativa de Particulares na Impugnação de Ato Administrativo,
2013:
[2] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, p.
224, Almedina (2017).
[3] António Esteves Fermiano
Rato, Contencioso Administrativo – Novo
Regime Explicado e Anotado, p. 220, Almedina (2004).
[4] Rui Machete, A Legitimidade dos Contrainteressados nas
Ações Administrativas Comuns e Especiais, p. 629; in “Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano – No
Centenário do Seu Nascimento”, Volume II, 2006, p. 629.
[5] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, p. 370, Almedina (2009).
[6] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, p.
225, Almedina (2017).
[7] José Carlos Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa,
pp. 196 e ss., Almedina (2014).
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