Contencioso Urgente

Serão os artigos 101º e 105º verdadeiros ónus?

O presente post incidirá sobre o prazo para proposição de ação (artigo 101.º do CPTA) nos processos do contencioso pré-contratual e sobre o prazo de intimação para a prestação de informação nos termos do artigo 105º, nº2.

Tendo em conta que são prazos que estão inseridos no âmbito de processos urgentes cabe fazer uma breve introdução sobre os mesmos.

O CPTA prevê, no seu Título III, situações em que se entende “existir a necessidade de obter, com urgência, uma decisão de fundo sobre o mérito da causa e, por esse motivo, institui cinco formas de processo especiais, caracterizados por um modelo de tramitação simplificado ou, pelo menos, acelerado em razão da urgência”[1]

As formas especiais que já de seguida se enunciaram são qualificadas no artigo 36º, nº1 como forma de processo urgente, de modo a estarem abrangidas pelo regime dos artigos 3º, nºs 2 e 3 e 147º.

São as cinco formas de processos urgentes o contencioso eleitoral (artigo 98.º), os litígios respeitantes a procedimentos de massa (artigo 99.º), os pedidos de intimação para prestação de informação para proteção dos direitos, liberdades e garantias (artigo 109.º), os atos praticados no âmbito dos procedimentos de formação de certos tipo de contratos (artigos 100.º a 103.º-B) e os pedidos de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (104.º a 108.º). É sobre estas duas últimas formas de processo que se inserem as normas sobre prazos que me comprometo a analisar.

Começando pelo artigo 101.º inserido no regime dos processos de contencioso pré-contratual é começar por analisar o seu regime e só depois abordar as questões que possam ser suscitadas.

Quanto à legitimidade ativa a norma remete para as normas gerais, ou seja, remete para o artigo 55.º no âmbito dos processos impugnatórios e para o artigo 68.º nº1, aplicável aos processos de condenação à prática de ato devido. Entende-se que esta remissão afasta os prazos previstos nos artigos 58.º, nº1 e 69.º, aplicando-se o prazo de um mês a todas as situações que se subsumirem no contencioso pré-contratual. [2]

O artigo 101.º consagra o prazo de um mês para ser intentado o processo de contencioso pré-contratual, este prazo tem que ser conjugado com os artigos 36.º, nº1 e 97.º devido ao facto de revestir a natureza de processo urgente.

O artigo em análise remete a contagem do prazo para o disposto nos artigos 58º, nº3, 59.º e 60.º. Cabe clarificar o que decorre desta remissão.

Ao remeter para o artigo 58.º, nº3 são diretamente aplicáveis as normas previstas para a ação administrativa no que diz respeito à possibilidade de instauração da ação após o prazo nas situações em que ocorra justo impedimento, nos termos previstos para a lei civil, quando o interessado impugnante tenha sido induzido em erro pela Administração, quando exista ambiguidade do quadro normativo aplicável ou quando haja dificuldade quanto à identificação do ato impugnável ou quanto à qualificação como ato ou norma.

Devem ainda aplicar-se as normas relativas ao início dos prazos de impugnação e as que se referem à notificação ou publicações deficientes que relevam para circunstâncias de oponibilidade do ato ao interessado.

Face a isto fica claro que o disposto no artigo 101.º afasta a aplicação do artigo 58.º, nº1 e do artigo 69.º aplicáveis aos casos de impugnação de ato administrativo e condenação à prática de ato devido.

O artigo 101º é norma especial, nessa medida afasta a aplicação de normas em matéria de prazos previstos na ação administrativa em tudo o que dela se distanciem no âmbito da ação de contenciosos pré-contratual.

A Juíza Desembargadora Ana Celeste Carvalho[3] afirma que “não obstante a falta de remissão no artigo 101.º para o disposto no nº2 do artigo 58, atento o nº1 do artigo 97º, deve o mesmo considerar-se aplicável à ação de contencioso pré-contratual, aplicando-se as regras de contagem do prazo previstas no artigo 279.º do CC, assim acolhendo a natureza substantiva do prazo de instauração da ação.”. A autora apoia a sua interpretação na decisão do TCAS de 16/06/2016 (acórdão que mais tarde será analisado com maior pormenor).

Por último cabe fazer uma breve nota quanto a inaplicabilidade do artigo 101º ao prazo estabelecido no artigo 103º, nº1 para impugnação dos documentos conformadores do procedimento. O artigo 103º, nº1 consagra um regime próprio desvalorizando, assim, o prazo de um mês presente no artigo 101.º.

Tratar-se-á de seguida a questão da natureza do prazo.

Já se vez uma breve alusão a esta questão quando se exprimiu a posição da Juíza Desembargadora Ana Celeste Carvalho e do Acórdão do TCAS, mas é necessária abordar a questão com maior profundidade.

O problema que aqui se coloca é saber se este prazo é um prazo de caducidade (de natureza substantiva) ou se, pelo contrário, se trata de um prazo processual.

Esta distinção tem consequências não só teóricas como também práticas, enunciadas de seguida.

Sustentado uma orientação de que estamos perante um prazo de natureza processual podemos socorrer-nos do argumento sistemático na medida em que o artigo 101º está inserido numa lei processual e ela lei não o caracteriza de forma diversa. Além disso defende-se que o facto de o legislador, aquando das alterações de 2015, decidiu não rever a remissão para o artigo 58.º, nº3 (por sua vez remeteria para o artigo 139.º[4] do Código de Processo Civil) tendo assim optado por decidir a questão a favor da natureza adjetiva.

A consequência deste entendimento seria a aplicação do nº5 do artigo 139.º que legitimaria a proposição da ação nos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo.

Esta argumentação apoiada num setor da doutrina prévia às alterações de 2015 não foi colhida pelo Tribunal nem pela doutrina maioritária atual.

O Professor Marco Caldeira[5] em análise das alterações ocorridas em 2015 vem dizer que apesar da “aparente inalterabilidade” existem pelo menos duas diferenças relevantes.

A primeira[6] é a de que o prazo de um mês não se aplica à impugnação das peças procedimentais. Na vigência do regime anterior a jurisprudência defendeu que o prazo de um mês era aplicável tanto à impugnação de atos administrativos como normativos (peças processuais). A doutrina insurgiu-se contra esta interpretação, nomeadamente o Professor André Salgado de Matos que apontou este entendimento como inconstitucional.

Atualmente a questão é pacífica, entende-se que o prazo previsto no artigo 101.º apenas se aplica aos atos administrativos.

A segunda diferença apontada apresenta-se como mais relevante tendo em conta o objeto do presente estudo.

Foram alteradas as regras para que o artigo 101.º remete, nomeadamente o artigo 58.º, nº3 que se reporta às circunstâncias em que a ação pode ser proposta após o prazo-regra legalmente fixado para esse efeito.

A posição maioritária da jurisprudência e doutrina atual defende a natureza substantiva do prazo de um mês previsto no artigo 101.º.

O Acórdão do TCAS toma posição clara definindo-o como “um prazo de caducidade-substantivo- e não processual-adjetivo”, afirma ainda que o disposto no artigo 58.º, nº3, alínea a) não altera a sua natureza e por isso deve ser contado de acordo com o artigo 279º do Código Civil, não havendo lugar à aplicação dos três dias úteis adicionais previstos no CPC.

Conclui o Tribunal “Assim, porque estamos perante um prazo de caducidade, cujo decurso faz extinguir o direito a demandar, e não perante um prazo estabelecido para a prática de um ato inserido num processo judicial pendente, temos então de concluir que, relativamente ao prazo para intentar processo de contencioso pré-contratual, não tem aplicação o disposto nos nºs. 5 e 6 do art. 139º do CPC, dado este regime apenas se reporta aos prazos judiciais.”

Concluindo, adiro à posição assumida pelo TCAS. Salvo a devida vénia, o entendimento contrário não me parece de adotar tendo com conta os argumentos já explanados e especialmente atendendo ao facto da caducidade, apesar de estar sistematicamente inserida na parte processual, em todos os ramos jurídicos reveste uma natureza verdadeiramente substantiva. A ultrapassagem ou não dos prazos de caducidade determinam a inexistência ou existência de direitos nas esferas dos sujeitos.

O prazo plasmado no artigo 101.º é um ónus do particular que o mesmo deve zelar por cumprir sob pena do ser direito precludir e não poder a administração ser condenada após a ultrapassagem dos trinta dias.

Passemos agora ao segundo tópico do presente post.

Nos termos do nº1 do artigo 105.º a intimação deve ser requerida às entidades aí elencadas. Vigoram as regras gerais da legitimidade passiva do artigo 10.º. O Professor Mário Aroso de Almeida vem clarificar que o nº1 do artigo 105º deve ser interpretado de harmonia com o artigo 10º, nº2, ou seja, a entidade demandada é em regra a pessoa coletiva de direito público e apenas no caso de o processo ser dirigido contra o Estado ou uma Região Autónoma é que é demandado o ministério ou a secretaria regional a cujos órgãos incumbe facultar a informação ou a consulta ou ainda a passagem de certidão.

Sem dúvida que é o prazo consagrado no artigo 105.º, nº2 não suscita questões tao fraturantes como aquelas que foram abordadas a propósito do artigo anterior.

Este preceito fixa o prazo de vinte dias para o interessado fazer valer a sua pretensão e depois identifica as situações que, sendo observadas, iniciam a contagem deste prazo.

O prazo dos vinte dias merece as mesmas considerações dadas anteriormente, estamos perante um ónus do particular que caso queira que a sua pretensão proceda deve efetuar as diligências exigidas dentro dos vinte dias da verificação de uma das situações do nº2 do artigo 105º, caso contrário o seu direito caducará.

Em decisão do ATCAS de 03-03-2016 veio o Tribunal proferir “Na falta de cumprimento do pedido de informação requerido, no prazo legalmente estabelecido, o interessado pode requerer a intimação judicial da entidade competente. Dispõe, para o efeito, do prazo de vinte dias, contado do termo do prazo para a prestação da informação em apreço – artigo 105.º/2/a), do CPTA. A não observação do prazo de caducidade para deduzir a presente intimação judicial determina a extinção do concreto direito de acção, por caducidade.”

Por fim, quanto à contagem do prazo o Tribunal conclui que “O prazo procedimental em referência é contínuo e conta-se nos termos do disposto no artigo 279.º do Código Civil (artigos 57.º/3 e 20.º/1, do CPPT).”

Em tom de conclusão, dá-se a abordagem aos artigos 101.º e 105.º por terminada.

Através do estudo destas questões foi possível aferir que ambos os prazos se qualificam como verdadeiros ónus do particular. É dado ao interessado um determinado hiato temporal que o mesmo deve respeitar e cumprir. A inobservância dos prazos prescritos impede a condenação da Administração em virtude do direito do particular se ter extinguido por caducidade.

Bibliografia:

Comentário ao código de processo nos tribunais administrativos / Mário Aroso de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha. -  4ª ed.. - Coimbra : Almedina, 2017

Manual de processo administrativo / Mário Aroso de Almeida. - Coimbra : Almedina, 2012.

Estudos sobre o contencioso pré-contratual / Marco Caldeira. - Lisboa : AAFDL, 2017

Aspectos processuais da acção de contencioso pré-contratual e dos seus incidentes, à luz do CPTA e do CCP revistos / Ana Celeste Carvalho In: Revista de direito administrativo. - Lisboa, 2018-. - Nº 1 (Jan.-Abr. 2018),

O contencioso administrativo no divã da psicanálise : ensaio sobre as acções no novo processo administrativo / Vasco Pereira da Silva. -  2ª ed.. - Coimbra : Almedina, 2009.

A justiça administrativa : lições / José Carlos Viera de Andrade. -  15ª ed.. - Coimbra : Almedina, 2016

Lições Contencioso Administrativo e Tributário 2018/2019 / Vasco Pereira da Silva

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[1] Manual de processo administrativo / Mário Aroso de Almeida. - Coimbra : Almedina, 2012

[2] O Professor Mário Aroso de Almeida defende que a referência feita aos “processos do contencioso pré-contratual” deve ser alvo de uma interpretação restritiva, na medida em que o artigo 103.º estabelece que, para a impugnação dos documentos conformadores do procedimento há um regime específico de legitimidade ativa e em matéria de prazo prevalece o artigo 103.º sobre o 101.º, cfr. Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo, p.809

[3] In: Revista de direito administrativo. - Lisboa, 2018-. - Nº 1 (Jan.-Abr. 2018), p. 30-48

[4] Artigo 145.º no CPC de 1961

[5] In: Estudos sobre o contencioso pré-contratual / Marco Caldeira. - Lisboa : AAFDL, 2017

[6] Menos relevante para a nossa análise, mas ainda assim digna de nota.