Sobre a Impugnação do acto de indeferimento

O aparecimento da ação de condenação à prática de ato administrativo é resultado de uma evolução paulatina. O Contencioso Administrativo ditava uma estrita separação entre administrar e julgar, proveniente do princípio da separação de poderes. Deste modo, o juiz não podia dar ordens à Administração, uma vez que tal facto era entendido como uma usurpação de poderes pelos Tribunais. 

Como afirma o professor Vasco Pereira da Silva, este limite derivava dos “traumas de infância do Contencioso Administrativo”, na medida em que se confunde a matéria sobre a qual se pode julgar e as situações em que apenas a Administração poderá praticar o ato, e por isso não poderá existir substituição. Por conseguinte, condenar a Administração à prática de atos administrativos devidos corresponde à tarefa de julgar configura uma situação distinta da circunstância de o tribunal praticar atos em vez da Administração, invadindo assim o domínio da discricionariedade administrativa, que corresponde à tarefa de administrar. Só neste último caso se pode falar em violação do princípio da separação de poderes. Seguindo a linguagem do Autor, com a consagração deste tipo de ação, assistiu-se à superação dos “traumas da infância difícil do contencioso administrativo”.

A consagração legislativa da ação à condenação à prática de ato administrativo configura desde logo um passo decisivo no sentido da tutela jurisdicional efetiva e plena dos particulares, tutela essa plasmada no artigo 2º conjuntamente com o art.7º ambos do CPTA, referente à promoção do acesso à justiça.

Da lei afere-se que o legislador português tem preferência ao pedido de condenação sobre o de anulação. Esta conclusão retira-se do disposto no artigo 51.º n.º 4 do CPTA que sublinha que «se contra um ato de indeferimento ou de recusa de apreciação de requerimento não tiver sido deduzido o adequado pedido de condenação à prática de ato devido, o tribunal convida o autor a substituir a petição, para o efeito de deduzir o referido pedido». Considera-se simultaneamente que o objeto do processo corresponde ao direito do particular à conduta devida e não o ato administrativo, indicando-nos assim que, o meio certo para reagir contra actos de indeferimento, é através do pedido de condenação à prática do acto devido, de acordo com o artigo 66º/2, e não através da impugnação do acto de indeferimento, porque se existe a possibilidade dos tribunais administrativos condenarem a Administração à prática de atos que ela tenha ilegalmente recusado ou omitido, deixa de fazer sentido utilizar a impugnação do ato de indeferimento visto que não há interesse em agir contra um acto de recusa da Administração, apenas através da impugnação, pois nestes últimos, o objectivo do autor é obter uma sentença judicial que lhe possibilite obter o acto que pretendia e não somente a declaração de anulação ou de nulidade do acto que foi praticado. 

O primeiro dos aspectos do regime particular que o CPTA estabelece a propósito da actuação processual das pretensões dirigidas à impugnação de actos administrativos prende-se com a própria noção de acto administrativo impugnável, a que o Código se refere no artigo 51º, nº 1, ao estabelecer que “são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa”. 

A noção de acto administrativo impugnável é reportada a dois elementos: o conceito de acto administrativo e o atributo da eficácia externa desse acto. Um terceiro elemento vem a ser acrescentado pelo artigo 51º, nº 4, o do conteúdo positivo do acto a impugnar.

O artigo 51º CPTA, veio substituir o pressuposto da recorribilidade, na medida em que actualmente não há recurso. O n.º1 desse mesmo preceito indica-nos quais os atos que podemos impugnar, consoante um critério de eficácia externa, isto é, apenas são impugnáveis os atos que produzam os seus efeitos e os projectem para fora da administração, distinguindo-se do conceito substantivo de ato administrativo previsto no artigo 120º do Código do Processo Administrativo (CPA), que define como “as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos num situação individual e concreta”, uma vez que não exige a eficácia externa, isto é, apenas admite atos administrativos com eficácia meramente interna.  

Por ora excluem-se os atos meramente preparatórios (v.g. pareceres não vinculativos), os atos de comunicação (v.g. notificações) e os atos de pura execução (passagem de um alvará); por outro lado, incluem os atos destacáveis: atos que, inseridos num procedimento, produzem autonomamente efeitos externos (v.g. exclusão de um concorrente de um procedimento concursal).

Já o acto destinado a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos (afetam a esfera jurídica dos particulares ou de outras entidades administrativas). Excluem-se os atos meramente internos (preparatórios): ao contrário dos regulamentos, que podem ser internos, os atos só são actos administrativos se forem externos.

- Actos externos positivos: constituem, modificam ou extinguem relações intersubjetivas ou afetam a situação jurídica de uma coisa (produzem alterações no ordenamento jurídico).

- Actos negativos: quando, instada a agir, a administração recusa a introdução de alterações na ordem jurídica.

Actualmente, o ato administrativo impugnável abrange apenas os atos administrativos de conteúdo positivo. O conteúdo positivo ou negativo do ato administrativo não se prende com a questão de saber se é um ato favorável ou não, mas sim com o carácter inovatório do mesmo. O ato administrativo de conteúdo positivo é aquele que procede a uma alteração da ordem jurídica, que inova, como os atos administrativos de revogação, isto é, atos que visam destruir atos administrativos anteriores. Contrariamente aos atos de conteúdo negativo que se recusam a proceder a qualquer alteração, como exemplo temos a omissão de um comportamento devido e o ato de indeferimento de uma licença ou de outra pretensão apresentada, que pode ser contestado judicialmente, contudo não por via da impugnação dos atos administrativos, mas através da ação administrativa especial de condenação à prática de ato legalmente devido. Segundo o artigo 51º, n.º4 do CPTA, caso seja formulado apenas um pedido de anulação de um ato administrativo de conteúdo negativo, o tribunal convida a parte a substituir a petição, sob pena de obstar ao prosseguimento do processo, artigo 89º CPTA. Este último preceito deve ser articulado com o artigo 66º, n.º2 do CPTA, o que significa que o que se está a exigir é a prática do ato administrativo devido e não a atar o ato de indeferimento. É portanto através do pedido de condenação à prática do acto devido, de acordo com o artigo 66º/2, e não através da impugnação do acto de indeferimento, porque se existe a possibilidade dos tribunais administrativos condenarem a Administração à prática de atos que ela tenha ilegalmente recusado ou omitido, deixa de fazer sentido utilizar a impugnação do ato de indeferimento visto que não há interesse em agir contra um acto de recusa da Administração apenas através da impugnação, pois nestes casos, o objectivo do autor é obter uma sentença judicial que lhe possibilite obter o acto que pretendia e não apenas a declaração de anulação ou de nulidade do acto que foi praticado.

A questão supra é a de saber da possibilidade de impugnação de actos de indeferimento. Ora pois este quesito contende com a natureza do ato em causa, o acto a impugnar não provoca nenhuma alteração, antes uma recusa de agir positivamente, há uma recusa de acto positivo. Como tal a reação mais adequada é a de condenação da prática do acto devido. Contudo é admitido a possibilidade em casos excepcionais, desde que o autor pretenda o reconhecimento judicial de que o ato de indeferimento foi ilegal e assim que seja removido do ordenamento jurídico, sendo que nestes casos a única forma de ir ao encontro da pretensão do autor é a através do acto de impugnação. Neste caso é possível a estrita anulação do ato administrativo, pois há um interesse autónomo que justifica essa anulação. Por conseguinte, sendo admissível, não é aplicável o disposto da substituição da petição prevista no artigo 51º, n.º4 CPTA. O professor Mário Aroso de Almeida refere a necessária verificação de dois requisitos:

• “O autor deve demonstrar de modo concludente que da anulação do ato de indeferimento resulta para ele uma utilidade que dá resposta à sua necessidade efetiva de tutela judicial;

• Por outro lado, não deve ser menos concludente a demonstração de que essa utilidade não é proporcionada pela condenação à prática do ato administrativo em causa”.

    Assim, tal como indica o Professor Mário Aroso de Almeida, percebemos que só se impugnam actos de conteúdo positivo, ou seja, actos que inovam e que introduzem novidades na ordem jurídica.

No entanto, existem casos excecionais, casos de impugnação de actos de indeferimento, como por exemplo, os casos em que haja interesse em anular o acto de indeferimento mas já não haja interesse na realização do acto pedido, pois se o particular requereu uma licença de construção que é recusada, pode agir contra esse indeferimento para que este não se consolide na ordem jurídica, pois pode agora já não ter interesse em construir porque, por hipótese, o mercado encontra-se em graves dificuldades, mas pode querer construir mais tarde, quando o mercado melhorar. Nestes casos, o particular terá que provar que tem interesse na anulação do acto e que esse interesse é independente daquele que resultaria da condenação à prática do ato devido.

São também casos de excepção, o caso dos actos parcialmente positivos e parcialmente negativos, em que por exemplo, o particular pediu à Administração um subsídio de 1000€ e, de facto foi-lhe concedido um subsídio, mas apenas de 100€. Devemos nesta situação, atender ao facto de não ter sido satisfeito toda a sua pretensão, relevando por isso o indeferimento, embora parcial, permitindo a dedução de um pedido de condenação à prática do ato devido, porque aquilo que o autor pretende não será destruir o ato, mas condenar ao pagamento da quantia em falta ou devemos, por outro lado, considerar que neste ato aquilo que releva é o deferimento do pedido, não obstante ser parcial, consubstanciado, por isso, um ato de conteúdo positivo e consequente dedução de um pedido de impugnação?

Seguindo a opinião do Professor Mário Aroso de Almeida neste caso, a forma correcta de reagir, será através da dedução de um pedido de condenação à prática do acto devido, na parte que foi desfavorável ao particular pois não lhe interessa remover todo o acto praticado; e, o caso dos actos de conteúdo ambivalente, que são actos que têm efeitos diferenciados, sendo positivos para uma das partes e negativos para outra das partes, como acontece no caso dos concursos públicos, tendo os sujeitos para os quais o acto tem um conteúdo negativo frustrando as suas expectativas, tendo interesse na impugnação do acto, não sendo contudo tal suficiente, pois têm que requerer a condenação à prática do acto devido para que a sua pretensão se realize totalmente. Para este autor, é no entanto possível, que o particular peça apenas a condenação da Administração à prática do acto devido, pois defende que ao pedir a condenação da Administração com fundamento numa ilegalidade, está implicitamente a pedir que o tribunal reconheça também essa ilegalidade, e que por isso, anule o acto. O problema reside no facto de a impugnação apenas afastar o ato da ordem jurídica, não vai permitir obter o ato considerado devido pelos demais concorrentes e o que ele pretende é uma substituição do ato, pois o ato de adjudicação em causa é contrário aos seus próprios interesses. Por essa razão parece preferível a dedução de um pedido de condenação à prática do ato devido, solução então preconizada pelo Professor Mário Aroso de Almeida, contrariamente ao Professor Vieira de Andrade, que com o argumento da positividade do ato, defende que se deve recorrer à impugnação do ato administrativo.

 
           A figura da cumulação de pedidos ora revogada preconizava uma maneira a evitar qualquer inconveniente, uma estratégia que o autor podia utilizar e que consistia na cumulação ao pedido de impugnação do ato administrativo o pedido de condenação à prática de ato devido, à luz do artigo 47º, n.º 2, alínea a) do CPTA. E, então já não seria aplicado o artigo 56º, n.º4 do CPTA. 

         Arbitrans, a impugnação do ato administrativo incide apenas sobre atos administrativos que impliquem uma mudança, e em consequência a impugnação provocará a eliminação dos atos e dos seus efeitos. Se assim não for, deve deduzir-se um pedido de condenação à prática do ato devido, salvo circunstâncias excecionais. 
 
 
Realizado por: Márcia Simões, aluna nº23539
 
 
Bibliografia:
 

• AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013;

• AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, volume II Almedina, Março 2011.

• PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, Almedina, 2ª Edição (2009);

O ato consensual é impugnável?

CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

No CPA, o ato administrativo é definido como decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

 Não concordando com a definição referida, PAULO OTERO defende-o como “ato jurídico unilateral, proveniente de estruturas exercendo os poderes administrativos e que procura definir (direta ou instrumentalmente) o Direito aplicável a uma situação individual e concreta, visando produzir efeitos sem necessidade de assentimento dos destinatários”.

ATOS CONSENSUAIS

 Dentro da categoria de ato administrativo poderemos encontrar a figura do ato consensual, suporte da nossa análise.

PAULO OTERO considera que este ato convenciona “uma anterior forma de autovinculação bilateral administrativa, traduzida num acordo ou contrato com os interessados ou destinatários do ato (acordo endoprocedimental), visando a definição dos termos deste”.

Ao consentir a participação dos particulares interessados enquanto titulares de uma vontade integrante que, em conjunto com a vontade da própria administração, gera um vínculo obrigacional, que se pode fundir na obrigação, para a Administração, de emitir um determinado ato administrativo. SÉRVULO CORREIA considera que estes acordos são “verdadeiros contratos celebrados entre a Administração e os administrados no decorrer do procedimento administrativo”. Contrariamente, VASCO PEREIRA DA SILVA defende que estes acordos traduzem uma fase consensual assimilada nos próprios atos administrativos, indicando-os como atos administrativos consensuais. Esta ideia fundamenta-se no pressuposto de que a ulterior deliberação a tomar pela Administração sempre poderia ser projetada caso não tivesse sido celebrado acordo algum.  

 É relevante, contudo, salientar que, no plano formal, a decisão continua a ser unilateral, uma vez que arroga a forma de um ato administrativo, não deixando, consequentemente, de falar-se em autênticos atos administrativos, ainda que fundados em acordos endoprocedimentais prévios. SÉRVULO CORREIA, como foi já referido, observa que estes atos se reconduzem à configuração de contratos administrativos (em particular de contratos obrigacionais, já que a administração se obriga a emitir consequentemente um certo ato administrativo) e estes apenas serão concebíveis dentro da margem de livre decisão administrativa. Como PAULO OTERO refere “os acordos endoprocedimentais permitem ao destinatário do ato unilateral participar no processo de formação gradual da decisão final, colaborando na configuração limitativa da margem de liberdade ou de discricionariedade decisória”.

Podemos apresentar duas "formas" distintas de acordos endoprocedimentais, respetivamente consagradas no nº 1 e 2 do art.57º - acordos endoprocedimentais de conteúdo estritamente procedimental - e no nº3 do mesmo artigo – acordos endoprocedimentais de conteúdo substantivo.  No primeiro o orgão competente para a decisão final e os interessados decidem os termos do procedimento. No segundo o orgão competente para a decisão final e os respetivos interessados acordam o conteúdo da decisão final. 

Do exposto, conclui-se por uma lógica subordinação entre o ato administrativo que põe termo ao procedimento e o acordo endoeprocedimental.

JOANA LOUREIRO, adepta da conceção de contrato administrativo, atenta que a ação administrativa de condenação à prática de ato legalmente devido é a solução que melhor se consona com a natureza e objetivos dos acordos endoprocedimentais. É preciso atentar que este contrato se ergue no seio de um procedimento administrativo. Posto isto, ainda que a obrigação seja contratualmente exigível, o que deve prevalecer para efeitos da sua concretização é, não o regime do contrato, mas o regime do ato, pois este, a partir do momento em que a Administração se vincula à sua emissão com um certo conteúdo, deve considerar-se como um ato promessa ( na lógica de um contrato promessa). Nas palavras de ALEXANDRA LEITÃO “apesar de estar em causa o cumprimento de um contrato, a verdade é que a obrigação da entidade administrativa é o exercício de um poder público de autoridade e não uma prestação material”.

Para os defensores da caracterização deste ato como ato consensual, perante a situação de a Administração emitir um ato cujo conteúdo não coincide com o do ato promessa, a forma processual mais adequada é a impugnação, nos termos do art.51º/1 do CPTA.

ATOS IMPUGNÁVEl

Elemento decisivo da noção de ato administrativo impugnável (art.51º/1 do CPTA) é a eficácia externa. Com efeito, estabelece o art.51º/1 que “são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa”. Decisório, logo, para que um ato administrativo possa ser apreciado como ato impugnável é que os efeitos a que se destina a apresentar na esfera jurídica sejam suscetíveis de se projetar na esfera jurídica de qualquer ente, privado ou público, fazendo daí advir um efeito proveitoso pela remoção do ato da ordem jurídica. Não obstante o acordo endoprocedimental/ato consensual corresponder, a como o próprio nome indica, a um acordo entre a Administração e os particulares, este continuará a produzir efeitos jurídicos externos numa situação privada e concreta.

Como se poderá ainda retirar do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 6 de Outubro de 2010 (proc.6596/10), “a pedra toque da impugnabilidade dos atos endoprocedimentais, assim como dos localizados no início do procedimento, reside na natureza externa dos seus efeitos, só assim beneficiando o seu destinatário da faculdade de impugnação autónoma das suas ilegalidades ou de as suscitar por impugnação do ato final do procedimento, derivadamente inválido por repercussão negativa daquelas”. Igualmente no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18 de Outubro de 2010 (proc.08204/11), foi declarado que “não obstante, no art.51º/3 do CPTA, conceder a impugnação do ato final com a invocação de vícios praticados ao longo do procedimento, não se encontra vedada a possibilidade de certos atos procedimentais poderem ser impugnados, nos termos do nº1 do art.51º do CPTA, desde que tal ato endoprocedimental ou preparatório de outro, produza efeitos, projetando os seus efeitos, imediata ou diretamente sobre os seus destinatários, sendo suscetíveis de lesar os seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.

           

Posto isto e assim concluindo, adere-se à posição doutrinária que caracteriza estes atos como atos consensuais e não como contratos administrativos, pelo que os mesmos serão impugnáveis, nos termos já referidos.

Bibliografia:

Comentários à revisão do Código do Procedimento Administrativo, Fausto de Quadros ...[et al.]. - Coimbra : Almedina, 2016.

DAVID, SOFIA, O princípio da adequação procedimental, os acordos endoprocedimentais e a administração eletrónica no novo CPA in Cadernos de Justiça administrativa, Braga, 1996, nº116, Março – Abril 2016.

LOUREIRO JOANA DE SOUSA, Os acordos endoprocedimentais no novo CPA, in Comentários ao novo código do procedimento administrativo, Volume I, 2016.

SILVA, VASCO PEREIRA DA , Em busca do acto administrativo perdido, 1996

OTERO, PAULO, Manual de Direito Administrativo Volume I, 2016.

Constança Fezas Vital

Nº27974

Contencioso Urgente

Serão os artigos 101º e 105º verdadeiros ónus?

O presente post incidirá sobre o prazo para proposição de ação (artigo 101.º do CPTA) nos processos do contencioso pré-contratual e sobre o prazo de intimação para a prestação de informação nos termos do artigo 105º, nº2.

Tendo em conta que são prazos que estão inseridos no âmbito de processos urgentes cabe fazer uma breve introdução sobre os mesmos.

O CPTA prevê, no seu Título III, situações em que se entende “existir a necessidade de obter, com urgência, uma decisão de fundo sobre o mérito da causa e, por esse motivo, institui cinco formas de processo especiais, caracterizados por um modelo de tramitação simplificado ou, pelo menos, acelerado em razão da urgência”[1]

As formas especiais que já de seguida se enunciaram são qualificadas no artigo 36º, nº1 como forma de processo urgente, de modo a estarem abrangidas pelo regime dos artigos 3º, nºs 2 e 3 e 147º.

São as cinco formas de processos urgentes o contencioso eleitoral (artigo 98.º), os litígios respeitantes a procedimentos de massa (artigo 99.º), os pedidos de intimação para prestação de informação para proteção dos direitos, liberdades e garantias (artigo 109.º), os atos praticados no âmbito dos procedimentos de formação de certos tipo de contratos (artigos 100.º a 103.º-B) e os pedidos de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (104.º a 108.º). É sobre estas duas últimas formas de processo que se inserem as normas sobre prazos que me comprometo a analisar.

Começando pelo artigo 101.º inserido no regime dos processos de contencioso pré-contratual é começar por analisar o seu regime e só depois abordar as questões que possam ser suscitadas.

Quanto à legitimidade ativa a norma remete para as normas gerais, ou seja, remete para o artigo 55.º no âmbito dos processos impugnatórios e para o artigo 68.º nº1, aplicável aos processos de condenação à prática de ato devido. Entende-se que esta remissão afasta os prazos previstos nos artigos 58.º, nº1 e 69.º, aplicando-se o prazo de um mês a todas as situações que se subsumirem no contencioso pré-contratual. [2]

O artigo 101.º consagra o prazo de um mês para ser intentado o processo de contencioso pré-contratual, este prazo tem que ser conjugado com os artigos 36.º, nº1 e 97.º devido ao facto de revestir a natureza de processo urgente.

O artigo em análise remete a contagem do prazo para o disposto nos artigos 58º, nº3, 59.º e 60.º. Cabe clarificar o que decorre desta remissão.

Ao remeter para o artigo 58.º, nº3 são diretamente aplicáveis as normas previstas para a ação administrativa no que diz respeito à possibilidade de instauração da ação após o prazo nas situações em que ocorra justo impedimento, nos termos previstos para a lei civil, quando o interessado impugnante tenha sido induzido em erro pela Administração, quando exista ambiguidade do quadro normativo aplicável ou quando haja dificuldade quanto à identificação do ato impugnável ou quanto à qualificação como ato ou norma.

Devem ainda aplicar-se as normas relativas ao início dos prazos de impugnação e as que se referem à notificação ou publicações deficientes que relevam para circunstâncias de oponibilidade do ato ao interessado.

Face a isto fica claro que o disposto no artigo 101.º afasta a aplicação do artigo 58.º, nº1 e do artigo 69.º aplicáveis aos casos de impugnação de ato administrativo e condenação à prática de ato devido.

O artigo 101º é norma especial, nessa medida afasta a aplicação de normas em matéria de prazos previstos na ação administrativa em tudo o que dela se distanciem no âmbito da ação de contenciosos pré-contratual.

A Juíza Desembargadora Ana Celeste Carvalho[3] afirma que “não obstante a falta de remissão no artigo 101.º para o disposto no nº2 do artigo 58, atento o nº1 do artigo 97º, deve o mesmo considerar-se aplicável à ação de contencioso pré-contratual, aplicando-se as regras de contagem do prazo previstas no artigo 279.º do CC, assim acolhendo a natureza substantiva do prazo de instauração da ação.”. A autora apoia a sua interpretação na decisão do TCAS de 16/06/2016 (acórdão que mais tarde será analisado com maior pormenor).

Por último cabe fazer uma breve nota quanto a inaplicabilidade do artigo 101º ao prazo estabelecido no artigo 103º, nº1 para impugnação dos documentos conformadores do procedimento. O artigo 103º, nº1 consagra um regime próprio desvalorizando, assim, o prazo de um mês presente no artigo 101.º.

Tratar-se-á de seguida a questão da natureza do prazo.

Já se vez uma breve alusão a esta questão quando se exprimiu a posição da Juíza Desembargadora Ana Celeste Carvalho e do Acórdão do TCAS, mas é necessária abordar a questão com maior profundidade.

O problema que aqui se coloca é saber se este prazo é um prazo de caducidade (de natureza substantiva) ou se, pelo contrário, se trata de um prazo processual.

Esta distinção tem consequências não só teóricas como também práticas, enunciadas de seguida.

Sustentado uma orientação de que estamos perante um prazo de natureza processual podemos socorrer-nos do argumento sistemático na medida em que o artigo 101º está inserido numa lei processual e ela lei não o caracteriza de forma diversa. Além disso defende-se que o facto de o legislador, aquando das alterações de 2015, decidiu não rever a remissão para o artigo 58.º, nº3 (por sua vez remeteria para o artigo 139.º[4] do Código de Processo Civil) tendo assim optado por decidir a questão a favor da natureza adjetiva.

A consequência deste entendimento seria a aplicação do nº5 do artigo 139.º que legitimaria a proposição da ação nos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo.

Esta argumentação apoiada num setor da doutrina prévia às alterações de 2015 não foi colhida pelo Tribunal nem pela doutrina maioritária atual.

O Professor Marco Caldeira[5] em análise das alterações ocorridas em 2015 vem dizer que apesar da “aparente inalterabilidade” existem pelo menos duas diferenças relevantes.

A primeira[6] é a de que o prazo de um mês não se aplica à impugnação das peças procedimentais. Na vigência do regime anterior a jurisprudência defendeu que o prazo de um mês era aplicável tanto à impugnação de atos administrativos como normativos (peças processuais). A doutrina insurgiu-se contra esta interpretação, nomeadamente o Professor André Salgado de Matos que apontou este entendimento como inconstitucional.

Atualmente a questão é pacífica, entende-se que o prazo previsto no artigo 101.º apenas se aplica aos atos administrativos.

A segunda diferença apontada apresenta-se como mais relevante tendo em conta o objeto do presente estudo.

Foram alteradas as regras para que o artigo 101.º remete, nomeadamente o artigo 58.º, nº3 que se reporta às circunstâncias em que a ação pode ser proposta após o prazo-regra legalmente fixado para esse efeito.

A posição maioritária da jurisprudência e doutrina atual defende a natureza substantiva do prazo de um mês previsto no artigo 101.º.

O Acórdão do TCAS toma posição clara definindo-o como “um prazo de caducidade-substantivo- e não processual-adjetivo”, afirma ainda que o disposto no artigo 58.º, nº3, alínea a) não altera a sua natureza e por isso deve ser contado de acordo com o artigo 279º do Código Civil, não havendo lugar à aplicação dos três dias úteis adicionais previstos no CPC.

Conclui o Tribunal “Assim, porque estamos perante um prazo de caducidade, cujo decurso faz extinguir o direito a demandar, e não perante um prazo estabelecido para a prática de um ato inserido num processo judicial pendente, temos então de concluir que, relativamente ao prazo para intentar processo de contencioso pré-contratual, não tem aplicação o disposto nos nºs. 5 e 6 do art. 139º do CPC, dado este regime apenas se reporta aos prazos judiciais.”

Concluindo, adiro à posição assumida pelo TCAS. Salvo a devida vénia, o entendimento contrário não me parece de adotar tendo com conta os argumentos já explanados e especialmente atendendo ao facto da caducidade, apesar de estar sistematicamente inserida na parte processual, em todos os ramos jurídicos reveste uma natureza verdadeiramente substantiva. A ultrapassagem ou não dos prazos de caducidade determinam a inexistência ou existência de direitos nas esferas dos sujeitos.

O prazo plasmado no artigo 101.º é um ónus do particular que o mesmo deve zelar por cumprir sob pena do ser direito precludir e não poder a administração ser condenada após a ultrapassagem dos trinta dias.

Passemos agora ao segundo tópico do presente post.

Nos termos do nº1 do artigo 105.º a intimação deve ser requerida às entidades aí elencadas. Vigoram as regras gerais da legitimidade passiva do artigo 10.º. O Professor Mário Aroso de Almeida vem clarificar que o nº1 do artigo 105º deve ser interpretado de harmonia com o artigo 10º, nº2, ou seja, a entidade demandada é em regra a pessoa coletiva de direito público e apenas no caso de o processo ser dirigido contra o Estado ou uma Região Autónoma é que é demandado o ministério ou a secretaria regional a cujos órgãos incumbe facultar a informação ou a consulta ou ainda a passagem de certidão.

Sem dúvida que é o prazo consagrado no artigo 105.º, nº2 não suscita questões tao fraturantes como aquelas que foram abordadas a propósito do artigo anterior.

Este preceito fixa o prazo de vinte dias para o interessado fazer valer a sua pretensão e depois identifica as situações que, sendo observadas, iniciam a contagem deste prazo.

O prazo dos vinte dias merece as mesmas considerações dadas anteriormente, estamos perante um ónus do particular que caso queira que a sua pretensão proceda deve efetuar as diligências exigidas dentro dos vinte dias da verificação de uma das situações do nº2 do artigo 105º, caso contrário o seu direito caducará.

Em decisão do ATCAS de 03-03-2016 veio o Tribunal proferir “Na falta de cumprimento do pedido de informação requerido, no prazo legalmente estabelecido, o interessado pode requerer a intimação judicial da entidade competente. Dispõe, para o efeito, do prazo de vinte dias, contado do termo do prazo para a prestação da informação em apreço – artigo 105.º/2/a), do CPTA. A não observação do prazo de caducidade para deduzir a presente intimação judicial determina a extinção do concreto direito de acção, por caducidade.”

Por fim, quanto à contagem do prazo o Tribunal conclui que “O prazo procedimental em referência é contínuo e conta-se nos termos do disposto no artigo 279.º do Código Civil (artigos 57.º/3 e 20.º/1, do CPPT).”

Em tom de conclusão, dá-se a abordagem aos artigos 101.º e 105.º por terminada.

Através do estudo destas questões foi possível aferir que ambos os prazos se qualificam como verdadeiros ónus do particular. É dado ao interessado um determinado hiato temporal que o mesmo deve respeitar e cumprir. A inobservância dos prazos prescritos impede a condenação da Administração em virtude do direito do particular se ter extinguido por caducidade.

Bibliografia:

Comentário ao código de processo nos tribunais administrativos / Mário Aroso de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha. -  4ª ed.. - Coimbra : Almedina, 2017

Manual de processo administrativo / Mário Aroso de Almeida. - Coimbra : Almedina, 2012.

Estudos sobre o contencioso pré-contratual / Marco Caldeira. - Lisboa : AAFDL, 2017

Aspectos processuais da acção de contencioso pré-contratual e dos seus incidentes, à luz do CPTA e do CCP revistos / Ana Celeste Carvalho In: Revista de direito administrativo. - Lisboa, 2018-. - Nº 1 (Jan.-Abr. 2018),

O contencioso administrativo no divã da psicanálise : ensaio sobre as acções no novo processo administrativo / Vasco Pereira da Silva. -  2ª ed.. - Coimbra : Almedina, 2009.

A justiça administrativa : lições / José Carlos Viera de Andrade. -  15ª ed.. - Coimbra : Almedina, 2016

Lições Contencioso Administrativo e Tributário 2018/2019 / Vasco Pereira da Silva

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[1] Manual de processo administrativo / Mário Aroso de Almeida. - Coimbra : Almedina, 2012

[2] O Professor Mário Aroso de Almeida defende que a referência feita aos “processos do contencioso pré-contratual” deve ser alvo de uma interpretação restritiva, na medida em que o artigo 103.º estabelece que, para a impugnação dos documentos conformadores do procedimento há um regime específico de legitimidade ativa e em matéria de prazo prevalece o artigo 103.º sobre o 101.º, cfr. Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo, p.809

[3] In: Revista de direito administrativo. - Lisboa, 2018-. - Nº 1 (Jan.-Abr. 2018), p. 30-48

[4] Artigo 145.º no CPC de 1961

[5] In: Estudos sobre o contencioso pré-contratual / Marco Caldeira. - Lisboa : AAFDL, 2017

[6] Menos relevante para a nossa análise, mas ainda assim digna de nota.

Perante um parecer vinculativo desfavorável, pode o particular impugnar? Ou só poderá impugnar o ato administrativo final?

A função administrativa atua com base na criação de decisões. Decisão essa que até estar concluída e exteriorizada passa por uma série de atos instrumentais que visam determinar a conduta da Administração, no que respeita ao ato final.

É através desse ato final que a vontade vinculativa da Administração relativamente a determinada matéria é expressa e vai determinar a produção de efeitos a uma situação jurídica do particular.

Existem casos em que a decisão a tomar pela Administração já se verificou num momento prévio ao ato final. São esses atos instrumentais prévios ao ato final que trazem no seu conteúdo a decisão definitiva a aplicar para a situação jurídica do particular, devido ao ser carácter vinculativo e obrigatório tornando – se autónomos. Esta medida, à partida prévia à decisão final, tem um conteúdo decisório por força de um poder equiparável ao poder que a Administração tem quando decide em procedimentos onde não tem que obedecer a nenhuma entidade consultiva.

Segundo Ana Cláudia dos Santos Mendez, “(…)a função consultiva consiste numa colaboração e distribuição de poderes de uma ou mais entidades, por motivos de complexidade ou de tecnicidade de certos assuntos, que para se obter uma melhor racionalização (…) e aumentar a aceitação social do resultado final, terão de ser submetidos a um teórico refinado, determinado por uma visão mais técnica e detalhada do modo de formação dos atos (…)”[1]

Há aqui uma garantia da Administração, uma vez que a entidade consultiva surge como um meio de proteção, ao dar o seu conhecimento técnico para assegurar a regularidade de determinados atos.

Relativamente às categorias de atos é necessário fazer aqui algumas destrinças, nomeadamente a distinção entre atos instrumentais e atos preparatórios.

Um ato instrumental é aquele que surge como suporte, apoio e auxílio, de forma anterior ou posterior à emissão final do ato administrativo. Já os atos preparatórios, ficam reservados para um momento prévio aquando de uma preparação de uma decisão final.

Ana Cláudia dos Santos Mendez, na sua dissertação de mestrado, considerou os pareceres vinculativos impugnáveis, uma vez que estes produzem efeitos por si, independentemente do ato principal.

Rogério Soares[2], classifica os atos instrumentais em três categorias:

Atos instrumentais com conteúdo deliberativo, onde se inserem as deliberações preliminares, os acordos preliminares, as requisições ou pedidos e as propostas e designações;

Atos instrumentais com conteúdo declarativo, onde se inserem as verificações e as avaliações, sendo que, esta última contém os pareceres e os relatórios. As verificações podem ser de instrumentalidade direta ou indireta consoante se dirijam a um resultado concreto, ou se dirijam a efeitos variados; as avaliações são atos declarativos que têm como função avaliar certas situações mediante uma análise cuidada recorrendo a critérios técnicos e administrativos; 

Comunicações, destinam – se a transmitir a uma pessoa o conhecimento de uma situação de facto ou de direito.

Assim, podemos concluir que os pareceres se encontram dentro dos atos instrumentais com conteúdo declarativo, e mais concretamente, dentro das avaliações. São uma apreciação de carácter jurídico, técnico, ou de conveniência administrativa, emitida por um órgão consultivo e em consequência de um ato em preparação ou de realização eventual.

Existem várias divergências doutrinárias relativamente à impugnabilidade dos pareceres vinculativos por parte dos particulares, tema que tem vindo a ser estudado ao longo do tempo pela doutrina. 

Na doutrina italiana os pareceres são considerados como atos instrumentais, que desempenham funções preparatórias no âmbito de um procedimento administrativo cujo ato conclusivo é um ato impugnável. Por considerar os pareceres como atos instrumentais não lhes reconhece autonomia funcional e, consequentemente, qualquer aptidão lesiva direta e imediata. Os efeitos jurídicos produzidos pelo parecer esgotam-se no interior do procedimento, só sendo exteriorizados pelo ato principal, pois é este que contém a definição completa e acabada do direito aplicável no caso concreto. A conformidade do ato final com o parecer não é considerada em termos absolutos, já que, o órgão decisor pode sempre decidir não praticar o ato administrativo.

 Na critica a esta teoria, Pedro Gonçalves[3] considera serem pouco frequentes os casos em que o órgão legalmente competente para decidir pode recusar a prática do ato administrativo. Nos procedimentos de hétero – iniciativa, por exemplo, não existe o poder de recusar a prática do ato administrativo, uma vez que o órgão está sempre obrigado a decidir, bem como em todos os procedimentos oficiosos em que o órgão decisor não disponha de um poder de escolher entre agir ou não agir.

Rocco Galli, entende que os pareceres vinculativos são atos híbridos, pois determinam o conteúdo da decisão que instruem, desempenham uma função pré – decisória, pelo que não se inserem na fase preparatória, mas sim na fase preliminar de um procedimento. No entanto, como os seus efeitos se projetam integralmente na decisão final, não têm carácter constitutivo, não sendo por isso atos recorríveis. Este autor vai na senda da maioria da doutrina italiana, reiterando a ausência de autonomia funcional do parecer vinculante, propondo, no entanto, um enquadramento procedimental diferente, acentuando que esse ato não desempenha a função de introdução de juízos que o órgão decisor ponderará, mas sim pré – determina o conteúdo da decisão.[4]

Para a maioria da doutrina espanhola, e inspirado por esta, para Freitas do Amaral, os pareceres vinculativos formam, conjuntamente com a decisão final do procedimento, um ato complexo. Ao exigir que o ato administrativo tenha um conteúdo conforme com o parecer, o legislador concebe a decisão administrativa como a composição de duas declarações da mesma natureza e sentido, emanadas por órgãos diferentes.

Tal como todas as outras orientações doutrinárias expostas até agora, esta pressupõe que o órgão emitente do parecer vinculante atua no exercício de uma função de administração ativa, expressa não numa pré – decisão, mas numa participação no momento constitutivo do procedimento, que se conclui por uma co – decisão. A vinculatividade do  parecer não de coaduna com a afirmação da sua natureza meramente consultiva, correspondente à introdução no procedimento de um mero juízo, que o órgão decisor deve ponderar. O caráter vinculativo sugere que o parecer não se reconduz a uma mera informação que enriquece o processo decisório por que é responsável um órgão diferente daquele que o emite, mas pelo contrário sugere que algum dos fatores a ponderar nesse processo decisório foram já ponderados em termos finais pelo que se impõem ao órgão decisor.

Pedro Gonçalves critica a solução proposta pelas teses que deslocam o parecer vinculante da função consultiva. Nem sempre se poderá dizer que o órgão emitente do parecer exerce uma função de administração ativa, sendo que só em alguns casos a emissão de pareceres resulta da ponderação de interesses. Geralmente, a previsão normativa da vinculatividade do parecer está associada à atribuição a um órgão de um poder para emitir um juízo crítico de natureza técnica ou jurídica que prejudica o exercício dos poderes de administração ativa pelo órgão decisor.

 A doutrina italiana mais antiga defende que a necessária conformidade da decisão com o parecer é o resultado de a lei ter pretendido atribuir à autoridade que o emite um poder de controlo prévio sobre o exercício das competências do órgão decisor, assim, o parecer vinculante funciona como uma espécie de autorização para dotar o ato de certo conteúdo. Nesta orientação é atribuída ao parecer uma função de controlo ou de garantia, ou seja, ao atribuir um efeito vinculativo a um parecer, a lei pretende sujeitar o exercício do poder decisório a um controlo prévio que visa garantir a sua regularidade ou legalidade.

Esta conceção tem uma visão generalista para o entendimento da função e da estrutura dos pareceres vinculantes.

No entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva[5], os pareceres vinculantes são atos jurídicos dotados de autonomia estrutural e funcional, que provocam a produção de efeitos jurídicos externos imediatos, razão pela qual devem considerar – se atos administrativos imediatamente recorríveis, sem prejuízo da possibilidade de recurso mesmo da decisão final tomada com base neles. Centrando – se exclusivamente no critério da lesão, esta teoria sustenta que o parecer vinculante define imediatamente a posição do administrado que o pode impugnar. A dificuldade de articular a pretendida recorribilidade do parecer com a natureza do ato principal do procedimento que deveria então ser considerado mero ato de execução, desprovido de qualquer conteúdo inovatório, e por isso, irrecorrível. Quando lesivo para o particular, o parecer, por ter de se considerar recorrível, é um ato administrativo; quando não é lesivo para o particular, já será irrelevante o facto de fixar irreversivelmente o sentido da decisão.

 A grande questão aqui será a de saber a natureza jurídica do parecer cuja vinculatividade implique a prática de um ato administrativo com efeitos positivos, casos em que parece evidente que a posição jurídica do titular ainda não foi tocada pelo parecer, pelo que ele só pode impugnar o ato conclusivo do procedimento.  Esta conceção tem subjacente um conceito de ato administrativo construído na base de uma consideração de natureza processual, desconsiderando outras funções que aquele conceito também pretende servir.

 Esta tese não permite compreender a natureza jurídica dos pareceres vinculantes, alcançando – se apenas a conclusão de que, quando desfavoráveis às pretensões apresentadas pelos administrados, os pareceres vinculantes devem considerar – se atos recorríveis, e por isso, atos administrativos.

Pedro Gonçalves defende que a questão da natureza do parecer vinculante não pode ser resolvida em função do modo como os seus efeitos se repercutem na esfera jurídica do particular. A análise apenas pela perspetiva do particular a que se destina a decisão do procedimento conduz irremediavelmente a considerar que o parecer vinculante não é ato administrativo. É irrelevante a circunstância de a lei admitir a impugnação administrativa do parecer, pois tal possibilidade não altera a respetiva natureza jurídica, por não implicar qualquer compromisso do legislador nesta matéria, devendo ser entendida como uma faculdade de intervenção procedimental do particular, que passa a dispor de um meio de reação destinado a evitar a prática de um ato lesivo externo.

No tocante à natureza jurídica do parecer vinculante, o autor afastou inicialmente todos os argumentos que considerava não serem procedentes, para tomar posição. 

Assim, é irrelevante para a discussão do problema a existência da possibilidade de o órgão principal recusar a prática do ato, tese que não esclarece a natureza jurídica dos pareceres vinculativos quando a renuncia à prática do ato conclusivo do procedimento está excluída.

Considera, ainda, improcedente o argumento que se situa na perspetiva da posição jurídica do particular que vai ser tocado pela decisão conclusiva do procedimento. O foco da questão assenta em premissas erradas. Na perspetiva do particular, o parecer não é um ato administrativo, porque não é efetivamente uma decisão operativa numa relação jurídica entre a Administração e um particular.

Encontra - se, por isso, alguma dificuldade nesta doutrina em explicar essa natureza quando estamos perante um parecer vinculante que respeita à exigência de um ato favorável ou desfavorável com efeitos positivos. Ao centrar o problema no âmbito das relações entre um órgão administrativo e um particular, esta tese não situa o particular na posição correta que é a de terceiro no âmbito da relação a que o parecer dá lugar.

 O parecer vinculante define logo a posição jurídica do interessado, pois compromete irreversivelmente o sentido da decisão, na medida em que se comporta como ato prejudicial. A recorribilidade do parecer estaria fundada num interesse “legitimo” do particular em antecipar a tutela judicial contra a administração.

Tal ponto de vista é arrastado por uma conceção marcada pela função exclusivamente processual do conceito de ato administrativo, esquecendo que esse conceito também realiza uma função concretizadora do direito aplicável a uma relação jurídica que se constitui entre a Administração e um particular, característica que manifestamente falta ao parecer.

A ideia de antecipação parece fundar – se na pressuposição de que o parecer desfavorável implica a ocorrência de uma lesão inevitável e certa, o que no pensamento deste autor é profundamente contestável.

Para além dos casos em que o órgão principal pode recusar -se a tomar a decisão, não está excluído que ele decida contra o parecer, ou porque o desconsidera, ou porque o considera ilegal, e entende que a sujeição ao princípio da legalidade tem primazia face ao parecer. Também não podemos excluir a devolução do parecer ao órgão emitente para a reponderação, nem a recusa da tomada de decisão expressa.

No que respeita ao particular, destinatário do ato conclusivo, o parecer não define, não vincula, nem obriga. Na perspetiva deste, os efeitos do parecer assemelham – se aos dos comuns atos preparatórios ou instrumentais.

O parecer vinculante visa determinar o sentido do ato conclusivo do procedimento, pelo que o considera um ato prejudicial, na medida em que prejudica o exercício do poder decisório, uma vez que o ato pressuposto não tem influência sobre os termos do exercício desse poder, mas apenas sobre a sua regularidade externa.

 

O facto de prejudicar o exercício do poder decisório demonstra que os efeitos do parecer se esgotam no plano das relações entre o órgão administrativo emitente e o órgão administrativo competente para praticar o ato conclusivo do procedimento.

A qualificação jurídica do parecer acaba por depender da sua natureza. Tratando – se de órgãos da mesma pessoa coletiva, o parecer é um ato interno; se os órgãos pertencerem a pessoas coletivas distintas trata – se de um ato que produz efeitos no âmbito de relações externas e por isso é um ato administrativo.[6]

Tendo natureza de ato administrativo, pode ser objeto de um recurso contencioso, apresentado pelo titular de um “interesse direto, pessoal e legítimo” atual na sua anulação, o que nos conduz a supor que o particular a quem se destina a decisão do procedimento não pode recorrer imediatamente, por falta de “interesse em agir”, já que a decisão conclusiva do procedimento pode vir a divergir do parecer.

Pedro Gonçalves, admite ser possível ao particular impugnar o parecer quando a lesão que ele potencia é efetiva, ou seja, quando o ato conclusivo do procedimento é praticado. Mas, neste caso, o recurso contra o parecer deveria excluir o recurso contra o ato que conclui o procedimento. Consequentemente, da sentença anulatória resultará a nulidade do ato conclusivo do procedimento.

Se o recurso tiver por objeto o ato administrativo que conclui o procedimento, importa saber se a mera anulação do ato serve o recorrente ou se a ela se deve seguir – se uma nova pronuncia administrativa que satisfaça os interesses do recorrente.

O efeito conformativo da sentença anulatória vai obrigar o órgão emitente do parecer, apesar de este não ter sido parte no processo de recurso contencioso feito contra o ato conclusivo. Mesmo não tendo sido “chamado” à ação, aquele recurso abrangeu o parecer absorvido pelo ato final que foi recorrido, dessa forma o parecer pode adquirir a estabilidade de caso decidido formal, mas não de caso decidido material.

 No entanto, este órgão vai ficar obrigado à emissão de outro parecer em conformidade com a sentença.

Depois de toda a reflexão explanada, este autor considera o parecer como sendo a emissão de um juízo de natureza administrativa, técnica ou política por parte de um órgão administrativo que prossegue interesses públicos implicados num ato administrativo em preparação, tendo aquele juízo o efeito de conformar o conteúdo deste ato.

Mário Aroso de Almeida[7], começa por referir o artigo 148º do CPA que considera como atos impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, sobretudo aqueles que são suscetíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. Excluindo, assim, atos que contenham decisões com efeitos internos.

Por sua vez, o artigo 51º nº2 b) do CPTA não tem uma posição tão rígida relativamente a esta matéria, considerando que os atos intra – administrativos podem ser impugnados. Apesar desta abertura, uma característica tem que estar presente, estes têm que ser atos com conteúdo decisório, mesmo tratando – se de decisões internas.

Segundo o artigo 51º nº2 a) do CPTA, não são apenas impugnáveis atos administrativos finais, ou seja, que põem termo ao procedimento administrativo, como também podem ser impugnados atos que não sejam o ato final do procedimento.

Para este autor o parecer vinculativo pré – determina o sentido da decisão a tomar pelo órgão competente para a decisão final do procedimento e, portanto, é indiscutível a impugnação deste tipo de atos.

A resposta à questão de saber se, certa decisão que não põe termo a uma sequência procedimental pode ser objeto de impugnação por um particular, funda – se nas regras processuais relativas à legitimidade e ao interesse processual de quem pretende impugnar. Para além do carácter impugnatório do próprio ato em si é ainda necessária a alegação da titularidade de um interesse direto e pessoal, como refere o artigo 55º nº1 a) do CPTA.

Em suma, Mário Aroso de Almeida considera que se um ato pode ser impugnado por alguém, então temos que o considerar um ato impugnável, mas importa, acima de tudo, saber se quem está a impugnar se apresenta como parte legítima e, se está numa situação que fundamente realmente a sua necessidade de tutela.

Vieira de Andrade[8], considera que o artigo 55º nº 2 b) do CPTA não resolve as questões da impugnabilidade das pré – decisões, uma vez que estas determinam de forma perentória o conteúdo da decisão final de um procedimento com efeitos externos, mas não têm capacidade para constituir por si só efeitos externos relativamente aos particulares.

Este autor afirma poder sustentar – se a hipótese de impugnabilidade desses atos como uma expressão de “defesa antecipada” dos interessados, na medida em que vão causar lesões em direitos dos particulares.

A existir essa possibilidade de impugnação nos termos acima descritos não pode daí resultar um ónus de impugnação para o particular (como previsto no artigo 51º nº3 CPTA), “o não exercício do direito de impugnar não pode obstar à impugnação das decisões finais respetivas com fundamento na ilegalidade da pré – decisão ou do parecer vinculante, sob pena de, perversamente, se transformar numa desproteção efetiva o que pretendia ser uma garantia do particular.”[9]

Concluindo, a aceitação de impugnação dos pareceres vinculativos antes da sua concretização em ato final do procedimento, varia consoante a doutrina adotada e, consoante a natureza jurídica do ato que considerarmos. No meu entender parece - me correto que haja uma possibilidade de impugnação dos pareceres vinculativos, uma vez que eles vão inevitavelmente afetar a esfera jurídica do particular.

Bibliografia:

·         Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa – lições,2015, 14ª edição, Coimbra

·         Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2017, 3ª edição, Coimbra

·         Vasco Pereira da Silva, Em busca do ato administrativo perdido, 1996

·         Pedro Gonçalves, Apontamento sobre a função e a natureza dos pareceres vinculativos, Cadernos de Justiça Administrativa nº0, Novembro/Dezembro, 1996

·         Rogério Soares, Direito Administrativo, Lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico – Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra, Coimbra, 1978

·         Dissertação de Mestrado de Ana Cláudia dos Santos Mendez, Pareceres Vinculativos, Considerações em torno da admissibilidade da impugnação dos pareceres obrigatórios e vinculativos, FDL, 2013

Tatiana Lourenço

Nº 27955

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[1]Dissertação de Mestrado de Ana Cláudia dos Santos Mendez, Pareceres Vinculativos, Considerações em torno da admissibilidade da impugnação dos pareceres obrigatórios e vinculativos, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2013, pp. 15 e ss.

[2] Rogério Soares, Direito Administrativo, Lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico – Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra, Coimbra, 1978, pp.130 e ss.

[3] Pedro Gonçalves, Apontamento sobre a função e a natureza dos pareceres vinculativos, Cadernos de Justiça Administrativa nº0, Novembro/Dezembro, 1996 pp.5 e ss.

[4] Marcello Caetano considera os pareceres vinculantes como atos administrativos definitivos carecidos do ato conclusivo do procedimento para que se tornem eficazes.

[5] Vasco Pereira da Silva, Em busca do ato administrativo perdido, 1996, p.705.

[6] É uma orientação igualmente defendida por certa doutrina germânica, que defende que os atos de participação de órgãos da Administração no procedimento de formação de decisões administrativas têm a natureza de ato administrativo quando seja inequívoco o seu efeito jurídico externo, sendo indício de um efeito dessa natureza a vinculação que aquele ato cria no âmbito de uma relação em que intervêm órgãos de sujeitos diferentes.

[7]Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2017, 3ª edição, Coimbra, pp. 275 a 280

[8] Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa – lições,2015, 14ª edição, Coimbra, pp. 162 a 167

[9]Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa – lições,2015, 14ª edição, Coimbra, pp 167.