O ato consensual é impugnável?

CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

No CPA, o ato administrativo é definido como decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

 Não concordando com a definição referida, PAULO OTERO defende-o como “ato jurídico unilateral, proveniente de estruturas exercendo os poderes administrativos e que procura definir (direta ou instrumentalmente) o Direito aplicável a uma situação individual e concreta, visando produzir efeitos sem necessidade de assentimento dos destinatários”.

ATOS CONSENSUAIS

 Dentro da categoria de ato administrativo poderemos encontrar a figura do ato consensual, suporte da nossa análise.

PAULO OTERO considera que este ato convenciona “uma anterior forma de autovinculação bilateral administrativa, traduzida num acordo ou contrato com os interessados ou destinatários do ato (acordo endoprocedimental), visando a definição dos termos deste”.

Ao consentir a participação dos particulares interessados enquanto titulares de uma vontade integrante que, em conjunto com a vontade da própria administração, gera um vínculo obrigacional, que se pode fundir na obrigação, para a Administração, de emitir um determinado ato administrativo. SÉRVULO CORREIA considera que estes acordos são “verdadeiros contratos celebrados entre a Administração e os administrados no decorrer do procedimento administrativo”. Contrariamente, VASCO PEREIRA DA SILVA defende que estes acordos traduzem uma fase consensual assimilada nos próprios atos administrativos, indicando-os como atos administrativos consensuais. Esta ideia fundamenta-se no pressuposto de que a ulterior deliberação a tomar pela Administração sempre poderia ser projetada caso não tivesse sido celebrado acordo algum.  

 É relevante, contudo, salientar que, no plano formal, a decisão continua a ser unilateral, uma vez que arroga a forma de um ato administrativo, não deixando, consequentemente, de falar-se em autênticos atos administrativos, ainda que fundados em acordos endoprocedimentais prévios. SÉRVULO CORREIA, como foi já referido, observa que estes atos se reconduzem à configuração de contratos administrativos (em particular de contratos obrigacionais, já que a administração se obriga a emitir consequentemente um certo ato administrativo) e estes apenas serão concebíveis dentro da margem de livre decisão administrativa. Como PAULO OTERO refere “os acordos endoprocedimentais permitem ao destinatário do ato unilateral participar no processo de formação gradual da decisão final, colaborando na configuração limitativa da margem de liberdade ou de discricionariedade decisória”.

Podemos apresentar duas "formas" distintas de acordos endoprocedimentais, respetivamente consagradas no nº 1 e 2 do art.57º - acordos endoprocedimentais de conteúdo estritamente procedimental - e no nº3 do mesmo artigo – acordos endoprocedimentais de conteúdo substantivo.  No primeiro o orgão competente para a decisão final e os interessados decidem os termos do procedimento. No segundo o orgão competente para a decisão final e os respetivos interessados acordam o conteúdo da decisão final. 

Do exposto, conclui-se por uma lógica subordinação entre o ato administrativo que põe termo ao procedimento e o acordo endoeprocedimental.

JOANA LOUREIRO, adepta da conceção de contrato administrativo, atenta que a ação administrativa de condenação à prática de ato legalmente devido é a solução que melhor se consona com a natureza e objetivos dos acordos endoprocedimentais. É preciso atentar que este contrato se ergue no seio de um procedimento administrativo. Posto isto, ainda que a obrigação seja contratualmente exigível, o que deve prevalecer para efeitos da sua concretização é, não o regime do contrato, mas o regime do ato, pois este, a partir do momento em que a Administração se vincula à sua emissão com um certo conteúdo, deve considerar-se como um ato promessa ( na lógica de um contrato promessa). Nas palavras de ALEXANDRA LEITÃO “apesar de estar em causa o cumprimento de um contrato, a verdade é que a obrigação da entidade administrativa é o exercício de um poder público de autoridade e não uma prestação material”.

Para os defensores da caracterização deste ato como ato consensual, perante a situação de a Administração emitir um ato cujo conteúdo não coincide com o do ato promessa, a forma processual mais adequada é a impugnação, nos termos do art.51º/1 do CPTA.

ATOS IMPUGNÁVEl

Elemento decisivo da noção de ato administrativo impugnável (art.51º/1 do CPTA) é a eficácia externa. Com efeito, estabelece o art.51º/1 que “são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa”. Decisório, logo, para que um ato administrativo possa ser apreciado como ato impugnável é que os efeitos a que se destina a apresentar na esfera jurídica sejam suscetíveis de se projetar na esfera jurídica de qualquer ente, privado ou público, fazendo daí advir um efeito proveitoso pela remoção do ato da ordem jurídica. Não obstante o acordo endoprocedimental/ato consensual corresponder, a como o próprio nome indica, a um acordo entre a Administração e os particulares, este continuará a produzir efeitos jurídicos externos numa situação privada e concreta.

Como se poderá ainda retirar do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 6 de Outubro de 2010 (proc.6596/10), “a pedra toque da impugnabilidade dos atos endoprocedimentais, assim como dos localizados no início do procedimento, reside na natureza externa dos seus efeitos, só assim beneficiando o seu destinatário da faculdade de impugnação autónoma das suas ilegalidades ou de as suscitar por impugnação do ato final do procedimento, derivadamente inválido por repercussão negativa daquelas”. Igualmente no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18 de Outubro de 2010 (proc.08204/11), foi declarado que “não obstante, no art.51º/3 do CPTA, conceder a impugnação do ato final com a invocação de vícios praticados ao longo do procedimento, não se encontra vedada a possibilidade de certos atos procedimentais poderem ser impugnados, nos termos do nº1 do art.51º do CPTA, desde que tal ato endoprocedimental ou preparatório de outro, produza efeitos, projetando os seus efeitos, imediata ou diretamente sobre os seus destinatários, sendo suscetíveis de lesar os seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.

           

Posto isto e assim concluindo, adere-se à posição doutrinária que caracteriza estes atos como atos consensuais e não como contratos administrativos, pelo que os mesmos serão impugnáveis, nos termos já referidos.

Bibliografia:

Comentários à revisão do Código do Procedimento Administrativo, Fausto de Quadros ...[et al.]. - Coimbra : Almedina, 2016.

DAVID, SOFIA, O princípio da adequação procedimental, os acordos endoprocedimentais e a administração eletrónica no novo CPA in Cadernos de Justiça administrativa, Braga, 1996, nº116, Março – Abril 2016.

LOUREIRO JOANA DE SOUSA, Os acordos endoprocedimentais no novo CPA, in Comentários ao novo código do procedimento administrativo, Volume I, 2016.

SILVA, VASCO PEREIRA DA , Em busca do acto administrativo perdido, 1996

OTERO, PAULO, Manual de Direito Administrativo Volume I, 2016.

Constança Fezas Vital

Nº27974