1. Enquadramento
Antes de tratar do cerne desta questão, cabe, antes de mais, fazer um breve enquadramento da matéria de modo a melhor compreender se afinal existe um problema de interpretação no 95º/3, em relação ao 95º/1, ou não.
Assim sendo, podemos começar por falar da causa de pedir.
A este respeito podemos mencionar a conceção do “processo ao ato”, em que a função do contencioso é a da mera tutela da legalidade e do interesse público e, visto não entrar na equação os direitos dos particulares, a causa de pedir deveria ser a apreciação integral da atuação administração trazida a juízo, obtendo assim uma consideração objetiva de legalidade/ilegalidade do ato, tendo em conta todas as possíveis normais aplicáveis. Esta será uma solução com pressupostos objetivistas.
Existe, por outro lado, a conceção clássica do Contencioso Administrativo, que considera importante quando está em causa a determinação da causa de pedir, as alegações do autor referentes ao ato administrativo.
A este respeito podemos mencionar a conceção do “processo ao ato”, em que a função do contencioso é a da mera tutela da legalidade e do interesse público e, visto não entrar na equação os direitos dos particulares, a causa de pedir deveria ser a apreciação integral da atuação administração trazida a juízo, obtendo assim uma consideração objetiva de legalidade/ilegalidade do ato, tendo em conta todas as possíveis normais aplicáveis. Esta será uma solução com pressupostos objetivistas.
Existe, por outro lado, a conceção clássica do Contencioso Administrativo, que considera importante quando está em causa a determinação da causa de pedir, as alegações do autor referentes ao ato administrativo.
Perante estas duas construções doutrinárias, podemos afirmar que iremos optar quer por uma (objetivistas — que tem em conta a consideração da validade/invalidade de um ato), quer por outra (subjetivista —foca-se na proteção jurídica dos particulares, na sua situação subjetiva), consoante a função e natureza do Contencioso Adminstrativo.
Com reforma, na sequência do modelo constitucional, instituiu-se um Contencioso Administrativo de matriz essencialmente subjetiva, ou seja, um Contencioso Administrativo que consiste na sua base na proteção jurídica subjetiva. Aqui a causa de pedir estará, claramente, ligada com os direitos dos particulares. Não será o ato administrativo, no seu todo, que constituirá o objeto do processo, mas sim o ato em questão que lesou os interesses/direitos dos particulares. Deste modo, perante tal entendimento consagrado, devemos entender a causa de pedir como relacionada com as pretensões formuladas pelas partes que corresponderão a direitos subjetivos dos particulares — em ações para defesa de interesses próprios — ou então como um “mero expediente formal para a tutela da legalidade e do interesse público num processo de partes” — em ações públicas e ações populares.
Com reforma, na sequência do modelo constitucional, instituiu-se um Contencioso Administrativo de matriz essencialmente subjetiva, ou seja, um Contencioso Administrativo que consiste na sua base na proteção jurídica subjetiva. Aqui a causa de pedir estará, claramente, ligada com os direitos dos particulares. Não será o ato administrativo, no seu todo, que constituirá o objeto do processo, mas sim o ato em questão que lesou os interesses/direitos dos particulares. Deste modo, perante tal entendimento consagrado, devemos entender a causa de pedir como relacionada com as pretensões formuladas pelas partes que corresponderão a direitos subjetivos dos particulares — em ações para defesa de interesses próprios — ou então como um “mero expediente formal para a tutela da legalidade e do interesse público num processo de partes” — em ações públicas e ações populares.
Em relação ao Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, é este tipo de pensamento que lá está consagrado e isto podemos verificar à luz do seu artigo 95º/1, que nos diz o seguinte: “A sentença deve incidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.”
A regra plasmada no referido preceito consagra o denominado “princípio do contraditório” patente em qualquer processo, seja ele civil ou administrativo. Este princípio do contraditório do Contencioso Administrativo, muito sumariamente diz-nos que, ao longo de determinado processo, se irá garantir a participação efetiva das partes no desenvolvimento de todo o processo mediante a possibilidade de, em plena igualdade, influírem em todos os elementos — alegação, prova e direito — que se encontrem em ligação com o objeto da causa. Este princípio, no entendimento do professor Vasco Pereira da Silva, encontra-se “temperado” pelos poderes inquisitórios do juiz, que consistem, basicamente, no seu dever de realizar todas as diligências necessárias para apurar a verdade — este princípio do inquisitório, encontra-se no art.95º/1, in fine.
A regra plasmada no referido preceito consagra o denominado “princípio do contraditório” patente em qualquer processo, seja ele civil ou administrativo. Este princípio do contraditório do Contencioso Administrativo, muito sumariamente diz-nos que, ao longo de determinado processo, se irá garantir a participação efetiva das partes no desenvolvimento de todo o processo mediante a possibilidade de, em plena igualdade, influírem em todos os elementos — alegação, prova e direito — que se encontrem em ligação com o objeto da causa. Este princípio, no entendimento do professor Vasco Pereira da Silva, encontra-se “temperado” pelos poderes inquisitórios do juiz, que consistem, basicamente, no seu dever de realizar todas as diligências necessárias para apurar a verdade — este princípio do inquisitório, encontra-se no art.95º/1, in fine.
2. Como interpretar o artigo 95º/3
Agora, entrando mais no cerne da questão que deu tema a esta publicação, atente-se ao que dispõe o nº3 do aludido art.95º: “Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve indentificar a existência de causas de invalidade diversas que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório.”
Podemos dividir este preceito em duas partes:
1. Na primeira parte, diz-se que o tribunal tem o dever de se “pronunciar sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito”.
Existe aqui a pretensão de evitar que o juiz se deixe ficar, apenas, pela primeira ilegalidade apreciada, ou que apenas conheça parcialmente as ilegalidades da relação jurídica em questão.
2. Na segunda parte, exige-se que o tribunal identifique a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, caso em que serão “ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório”.
Pois bem, é nesta parte do art. 95º/3 que surge a questão de saber qual será a amplitude deste dever do juiz aqui implicíto. Estará o juiz limitado pelos factos trazidos pelas partes partes, nas suas alegações? Ou, ao invés, poderá ir além destes? Será o juiz uma verdadeira parte processual?
Estas questões levantam muita discórdia na doutrina, sendo relevante mencionar os entendimentos do professor regente, Vasco Pereira da Silva e o professor Mário Aroso de Almeida.
Podemos dividir este preceito em duas partes:
1. Na primeira parte, diz-se que o tribunal tem o dever de se “pronunciar sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito”.
Existe aqui a pretensão de evitar que o juiz se deixe ficar, apenas, pela primeira ilegalidade apreciada, ou que apenas conheça parcialmente as ilegalidades da relação jurídica em questão.
2. Na segunda parte, exige-se que o tribunal identifique a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, caso em que serão “ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório”.
Pois bem, é nesta parte do art. 95º/3 que surge a questão de saber qual será a amplitude deste dever do juiz aqui implicíto. Estará o juiz limitado pelos factos trazidos pelas partes partes, nas suas alegações? Ou, ao invés, poderá ir além destes? Será o juiz uma verdadeira parte processual?
Estas questões levantam muita discórdia na doutrina, sendo relevante mencionar os entendimentos do professor regente, Vasco Pereira da Silva e o professor Mário Aroso de Almeida.
O professor Vasco Pereira da Silva, assume o entendimento de que, no 95º/3 o que está aqui verdadeiramente consagrado é o “dever de identificar causas de invalidade dos atos administrativos distintas das alegadas, sempre tendo como limite os factos trazidos a juízo e o modo como foram trazidas a juízo pelas partes”.
Assumindo esta posição doutrinária, concluímos que o juiz não será uma parte processual, já que esta figura não introduz quaisquer factos novos, já que apenas se limita a identificar as ilegalidades dos atos administrativos, que são distintas das mencionadas pelo autor. O juiz tem este dever de identificar causas de invalidade distintas das alegadas, mas com um limite, como não poderia deixar de ser: o limite consisitirá na tomada em consideração dos factos alegados pelas partes, bem como de que forma eles foram traizdos a juízo elas partes. Creio que se o professor regente não acrescenta-se, à sua doutrina em relação a esta questão, este limite, aí sim, poderíamos estar perante não um juiz, como é entendido em termos processuais, como sendo uma figura imparcial, mas sim, como uma parte processual.
Assumindo esta posição doutrinária, concluímos que o juiz não será uma parte processual, já que esta figura não introduz quaisquer factos novos, já que apenas se limita a identificar as ilegalidades dos atos administrativos, que são distintas das mencionadas pelo autor. O juiz tem este dever de identificar causas de invalidade distintas das alegadas, mas com um limite, como não poderia deixar de ser: o limite consisitirá na tomada em consideração dos factos alegados pelas partes, bem como de que forma eles foram traizdos a juízo elas partes. Creio que se o professor regente não acrescenta-se, à sua doutrina em relação a esta questão, este limite, aí sim, poderíamos estar perante não um juiz, como é entendido em termos processuais, como sendo uma figura imparcial, mas sim, como uma parte processual.
Por outro lado, temos o professor Mário Aroso de Almeida, que define o objeto do processo impugnatório como a pretensão impugnatória que o autor deduz no processo. Porém, o ato impugnado não deixa de ser importante no âmbito do objeto, pois este surge como “objeto de ataque” — como “objeto de anulação ou declaraão de nulidade”. Este autor, todavia, não vê razão para associar a determinada causa de invalidade do ato impugnado uma certa pretensão anulatória, devendo-se olhar para a pretensão anulatória como em termos unitários, como o conjunto de todas as possíveis causas de invalidade de que possa padecer o ato em questão.
Este autor vem defender, portanto, que “é a partir do momento em que alguém é afetado na sua esfera jurídica pelos efeitos que decorrem do conteúdo de um ato inválido, fica, na verdade, automaticamente legitimado a fazer valer contra esse ato todo e qualquer possível vício de que ele possa enfermar”, concluindo que “o que se discute é o bem fundado da pretensão que a Administração faz valer com o ato impugnado e, portanto, o resultado de um processo que só é julgado procedente se e na medida em que for negado o poder da Administração enquanto autora do ato atacado. Por este motivo (...) há uma inversão das posições processuais das partes por comparação com as posições que lhes correspondem no quadro da relação jurídica substantiva.” Desde que se aceite esta visão unitária da pretensão anulatória, sem que tal envolva uma ampliação do objeto do processo, “é de reconhecer que a identificação pelo tribunal de causas de invalidade não invocadas, não o afasta do objeto do processo com o consequente alargamento dos poderes inquisitórios que o art. 9º/3 confere ao juiz”.
Assim, seguindo a doutrina deste autor, podemos concluir que face ao 95º/1, o 95º/3 alarga os poderes inquisitórios do juiz. Porém, será este alargamento sem qualquer tipo de limite? Tal como o professor Vasco Pereira da Silva, também Mário Aroso de Almeida conclui a sua teoria dizendo que, face a estes poderes inquisitórios, que têm como fundamento procura da verdade material por parte do juiz, este terá como limite o próprio processo. Por este motivo (...) há uma inversão das posições processuais das partes por comparação com as posições que lhes correspondem no quadro da relação jurídica substantiva.” Desde que se aceite esta visão unitária da pretensão anulatória, sem que tal envolva uma ampliação do objeto do processo, “é de reconhecer que a identificação pelo tribunal de causas de invalidade não invocadas, não o afasta do objeto do processo com o consequente alargamento dos poderes inquisitórios que o art. 9º/3 confere ao juiz”.
Por outro lado, a conceção do direito à anulação acaba por confundir a titularidade do direito com a sua lesão, uma vez que se considera que o direito apenas surge quando há um facto lesivo, sendo a sentença de anulação que cria o direito subjetivo. Tal não será concebível porque a sentença apenas reconhece o poder jurídico de vantagem do particular, que resulta da relação jurídica com a Administração, ou seja, esse direito já existe antes da sentença do tribunal.
O professor Vasco Pereira da Silva entende que é na medida dos direitos subjetivos dos particulares que o objeto do processo é delimitado, logo, o art. 95º/3 não é nenhuma exceção à regra geral do nº1, mas será, antes uma concretização dessa regra para os processos impugnatórios. É o que decorre, aliás da reforma do Contencioso em que este deixa de ser visto numa perspetiva objetivista para passar a ser visto numa perspetiva subjetivista.
É ainda invocado, como “argumento final” desta conceção o facto de o legislador na parte final do art. 95º/3 prever que, na possibilidade de o tribunal identificar causas de invalidade distintas das alegadas, as partes terem que ser ouvidas, num prazo de 10 dias, num respeito pelo princípio do contraditório.
3. Conclusão
Recorrendo a uma opinião própria, podemos concluir que, tendo em conta o que foi supra menciondo, que estou de acordo com os argumentos mencionados pelo professor Vasco Pereira da Silva.
Não devemos adotar uma conceção objetivista do objeto do processo em que este se liga, irremediavelmente, aos vícios do ato administrativo. Tal seria ignorar os direitos subjetivos, bem como os interesses dos particulares que existem desde o momento em que se constitui a relação jurídico-administrativa, criando expetatativas nas suas esferas jurídicas que não podem ser defraudadas. Os particulares ao criarem tais expetativas, depositam a sua confiança no Direito, e não deve ser apenas relevante o momento em que haja uma lesão desse direito e que tal seja reconhecido pelo tribunal.
Ao aceitar a doutrina de que o juiz será como que uma parte no processo, o pressuposto base da sua função de dirimir litígios, irá ser posto em causa: a imparcialidade. A imparcialidade do juiz é uma garantia de justiça para as partes. Claro que esta imparcialidade não é posta em causa quando o juiz toma as diligências necessárias para prosseguir a verdade material do caso, é importante é que tais diligências não extravasem a sua posição de “entre partes” e que não se torne numa delas. Para além da imparcialidade, fale-se também que um juiz deverá ser independente, neutro e passivo, características estas essenciais a uma figura soberana como esta, realçando uma vez mais, o facto de o juiz não poder agir como parte no processo, tendo também em conta que “o objeto do processo é constituído pelos direitos subjetivos alegados pelos particulares numa concreta relação jurídica administrativa”, nos dizeres do professor regente.
Assim, o juiz não pode trazer para o processo factos novos, pois assim estaríamos perante um alargamento do princípio do inquisitório e a consequente supressão do princípio do contraditório, o que seria inconcebível.
Não devemos adotar uma conceção objetivista do objeto do processo em que este se liga, irremediavelmente, aos vícios do ato administrativo. Tal seria ignorar os direitos subjetivos, bem como os interesses dos particulares que existem desde o momento em que se constitui a relação jurídico-administrativa, criando expetatativas nas suas esferas jurídicas que não podem ser defraudadas. Os particulares ao criarem tais expetativas, depositam a sua confiança no Direito, e não deve ser apenas relevante o momento em que haja uma lesão desse direito e que tal seja reconhecido pelo tribunal.
Ao aceitar a doutrina de que o juiz será como que uma parte no processo, o pressuposto base da sua função de dirimir litígios, irá ser posto em causa: a imparcialidade. A imparcialidade do juiz é uma garantia de justiça para as partes. Claro que esta imparcialidade não é posta em causa quando o juiz toma as diligências necessárias para prosseguir a verdade material do caso, é importante é que tais diligências não extravasem a sua posição de “entre partes” e que não se torne numa delas. Para além da imparcialidade, fale-se também que um juiz deverá ser independente, neutro e passivo, características estas essenciais a uma figura soberana como esta, realçando uma vez mais, o facto de o juiz não poder agir como parte no processo, tendo também em conta que “o objeto do processo é constituído pelos direitos subjetivos alegados pelos particulares numa concreta relação jurídica administrativa”, nos dizeres do professor regente.
Assim, o juiz não pode trazer para o processo factos novos, pois assim estaríamos perante um alargamento do princípio do inquisitório e a consequente supressão do princípio do contraditório, o que seria inconcebível.
Catarina Gomes, nº 28232
Bibliografia
ALMEIDA, Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2016
ALMEIDA, Aroso de, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2005
ANDRADE, Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 7ª edição, Almedina, Coimbra, 2005
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2009
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