As normas administrativas e os meios processuais de tutela

Em Portugal, após a reforma de 1984/1985, surgiu um Contencioso das normas administrativas, pois autonomizou-se o Contencioso regulamentar do Contencioso dos atos administrativos, sendo que antes da referida reforma, o controlo dos regulamentos era bastante limitado.

O ato administrativo tem como características essenciais a individualidade e a concretude. Pelo contrário, o regulamento administrativo tem como características, a generalidade e a abstração ,sendo que basta uma destas características pois não são cumulativas . O artigo 72º e seguintes do CPTA regula a impugnação de normas administrativas, e é aplicável a todas as atuações jurídicas gerais ou abstratas que tenham sido emanadas por uma autoridade pública ou privada que colaborem com esta, sempre no exercício da função administrativa. Assim, é de frisar que os referidos artigos excluem da sua previsão normativa os atos administrativos (individuais e concretos) ainda que estejam contidos num diploma regulamentar, uma vez que o que releva é o seu conteúdo e não a forma do ato, tal como consagrado no art 52ºCPTA.

Anteriormente à reforma, reagia-se contenciosamente contra regulamentos administrativos através das seguintes formas: a via incidental (o regulamento era apreciado apenas indiretamente). Como incidente da questão principal, estava em causa o recurso direto de anulação de um ato administrativo cuja ilegalidade resultava da aplicação de um regulamento inválido. A consequência disto era que o ato era apenas anulado e o regulamento ilegal não era por si só afastado da ordem jurídica. A declaração de ilegalidade de normas administrativas era utilizado contra qualquer norma regulamentar, desde que estivesse em causa uma norma exequível por si mesma ou de no passado ter sido declarada ilegal. Quanto à impugnação de normas, o seu âmbito de aplicação era muito limitado, pois só era admitido quanto aos regulamentos provenientes da Administração local comum. Ora, como se pode constatar, antes da reforma, o nosso contencioso era tendencialmente regido pela dualidade dos meios processuais.

Após a reforma, ocorreu uma uniformização ao nível do regime jurídico do Contencioso Regulamentar que acabou com a dualidade processual acima referida acerca dos meios processuais. Surgiu, uma subespécie da ação administrativa especial, qualificada em razão do pedido de impugnação das normas jurídicas, mantendo-se a apreciação incidental dos regulamentos. Estabeleceu-se assim um regime uniforme. Antes, a declaração de ilegalidade dependia sempre da verificação, em alternativa, de aplicabilidade imediata ou da existência de três casos de desaplicação, atualmente, a legitimidade também adquire especial importância. 

A regra geral é a de que a declaração de ilegalidade depende da existência de três casos concretos em que “ A aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, com fundamento na sua ilegalidade “ (art 73º/1 CPTA). O Ministério Público, viu ampliada a sua intervenção, pois pode impugnar normas de eficácia imediata, como as que dependem de ato administrativo de execução. É também de referir o dever do Ministério Público de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua invalidade (art 73º/4 CPTA).

A impugnação de normas apresenta duas modalidades, o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de declaração de ilegalidade relativamente ao caso concreto. Esta última, para o professor Vasco Pereira da Silva, é incompatível com o princípio da legalidade, unidade e coerência do sistema jurídico e com a igualdade, visto que a declaração concreta de ilegalidade equivale à criação de um estatuto especial de desigualdade e portanto deve ser considerada inconstitucional.

A causa de pedir nos processos de impugnação tanto pode ser a ilegalidade direta como a indireta, podendo, deste modo, estar em causa, vícios próprios dos regulamentos ou derivados da” invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação “ (art 72º/1 CPTA).

Os pressupostos processuais do pedido de impugnação de normas jurídicas prende-se com o facto de que se se tratar de ação pública são impugnáveis todos os regulamentos, sejam ou não exequíveis por si mesmos e tenha ou não havido prévia decisão judicial de não aplicação em três casos concretos (73º/1). Se se tratar de ação para defesa de direitos próprios, exige-se que tenha havido três sentenças de desaplicação no caso concreto (73º/1) ou que o regulamento seja imediatamente exequível. O interesse pode ser futuro, uma vez que a impugnação das normas é possível a “quem seja prejudicado pela aplicação da norma, ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo “(art 73º/1) e a   declaração do pedido de ilegalidade pode ser requerida “a todo o tempo “ (art 74º) .

O princípio da legalidade da Administração, como refere o Professor Diogo Freitas do Amaral, está consagrado na própria Constituição, tendo, por isso, dignidade constitucional no artigo 266º/2, e também no Código de Procedimento Administrativo, no artigo 3º/1.

O Professor Marcello Caetano define o referido princípio da seguinte forma: “nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios, se não em virtude de uma norma geral anterior”. O Professor Freitas do Amaral refere que esta definição consiste numa proibição, já que a Administração Pública não pode lesar os direitos ou os interesses dos particulares, salvo com base na lei – assim, o princípio da legalidade, por um lado, era um limite, e, por outro, agia no interesse dos particulares.

     Recentemente, o mesmo Professor propõe a seguinte definição: “os órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos”. Com esta nova formulação, a regra geral já não é a do princípio da liberdade (pode fazer-se tudo aquilo que a lei não proíbe), mas sim a do princípio da competência (só se pode fazer aquilo que a lei permite).

 O professor  Marcelo Rebelo de Sousa defende que o Princípio da Legalidade Administrativa tem três dimensões: A político-constitucional –  que envolve as garantias do princípio da Legalidade, que derivam do regime político e do sistema de Governo vigentes;

A administrativa substancial –que abrange as garantias decorrentes das normas que definem o esqueleto da função administrativa;

A administrativa processual – que abarca as garantias consagradas nas normas de natureza processual, prendendo-se especialmente com as vias contenciosas de que os cidadãos dispõem para fazerem valer o princípio da Legalidade administrativa.

   

 No entendimento do professor, em Portugal, assumem especial relevância como condições para a efetivação do princípio da Legalidade administrativa, entre outras, as seguintes características: A definição e garantia da separação e da interdependência dos órgãos de soberania (artigo 111º); A distribuição da competência para o exercício da função legislativa do Estado e a regulamentação genérica do processo legislativo parlamentar – destaca-se a primazia legislativa da AR em matéria de reserva de competência, absoluta e relativa (artigos 161.º, 164.º, 165º, n.º 1 e 3); A estrutura e as regras de competência dos órgãos encarregados do exercício da função jurisdicional do Estado, em geral (artigos 202º-ss.); A amplitude constitucional da participação dos cidadãos na vida política e na direção dos assuntos públicos do País, ela própria inserida no âmbito da consagração e da garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos (entre outros, artigos 9º, alínea c), 37º, 38º, 40º, 45º, 46º, 48º, 51º, 52º, 108º, 109º, 113º); A responsabilidade política, civil e criminal dos titulares de cargos políticos pelos atos e omissões que pratiquem no exercício das suas funções (artigo 117º). Quanto à dimensão Administrativa substancial, esta surge na CRP como “a atividade dos órgãos do poder político que consiste na execução das leis e na satisfação das necessidades coletivas que, por virtude da prévia opção política, se entende que incumbe ao Estado prosseguir, encontrando-se ambas as tarefas cometidas a órgãos interdependentes dotados de iniciativa e de parcialidade na realização do interesse público”.

   

    Constitucionalmente, é admissível que a função administrativa se traduza na realização de atividades jurídicas ou materiais que representam execução de atos políticos e não de atos legislativos, e que consequentemente, a função administrativa continue a ser uma função subordinada, não da legislativa, mas sim da função política.

   

     Nesta sede é de destacar os seguintes aspetos: a subordinação extrínseca da Administração Pública na sua atuação ao respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos; a subordinação extrínseca dos órgãos e agentes administrativos, na sua própria estruturação e repartição de competência, à CRP e à lei e a tarefa do Governo, como exercício de funções administrativas, de defender a legalidade democrática

 Relativamente ao terceiro plano do Princípio da Legalidade Administrativa, na CRP, o artigo 20º assegura a todos o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a Justiça ser recusada por insuficiência de meios económicos. Como se pode constatar, através da leitura dos aspetos que referi, o acolhimento constitucional do Princípio da Legalidade Administrativa parece –me muito positivo.

A declaração de ilegalidade da norma, por desconformidade com o bloco de legalidade, pode ser pedida a título principal, seguindo as normas decorrentes do artigo 72º e seguintes do CPTA. O código estabelece diferentes consequências relativamente ao mecanismo de impugnação pedido pelo Autor: por um prisma, a prevalência do interesse particular na desaplicação da norma ao caso concreto (a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto, nos termos do artigo 72º CPTA) ou na necessidade de exclusão definitiva da norma do ordenamento (e, aqui, já um interesse indireto do particular), que predomina na declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (artigo 73º/1 CPTA). Declarada a ilegalidade com força obrigatória geral pode, consequentemente, surgir o problema de ilegalidade por omissão, por abertura de uma omissão regulamentar, deixada em branco pela norma banida, com ressalva da repristinação decorrente do artigo 76.º/5. Quanto ao âmbito de aplicação do artigo 72º/2, este apenas exclui do regime do CPTA (e consequentemente, da competência dos tribunais administrativos) a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, com fundamento no art 281º da CRP, admitindo-se, por isso, sem qualquer ressalva, a declaração de ilegalidade qualificada e de inconstitucionalidade, desde que com efeitos restritivos ao próprio processo.

A invalidade do Regulamento pode resultar da violação de preceitos constitucionais, visto que as normas e princípios da lei fundamental integram a noção ampla de legalidade (266ºCRP e 3º CPA) , e esta pode ser conhecida através do processo de impugnação de normas que tem como principal fonte o regime jurídico da fiscalização da legalidade . Está aqui em causa a fiscalização concreta da constitucionalidade de normas administrativas que é realizada pelo Tribunal Administrativo competente, no âmbito do julgamento da validade do regulamento, não sendo, por isso, suscitável de se confundir, tal como se pode constatar no art 72º/2 CPTA, com o regime da Fiscalização abstrata da constitucionalidade, da competência do Tribunal Constitucional (281ºCRP).

Os artigos 72º/2 do CPTA e 281º da CRP consagram que o Tribunal Constitucional é competente para apreciar a inconstitucionalidade de quaisquer normas (281º/1, a), a ilegalidade de normas com valor reforçado (281º/1, b), a ilegalidade de normas de diplomas regionais (281º/1, c), a ilegalidade de normas constantes de diploma emanado dos órgãos de soberania com fundamento em violação dos direitos de uma região consagrados no seu estatuto (281º/1, d).

É de referir a posição de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA e ETAF anotados, página 440 “Excluída da competência dos tribunais administrativos encontra-se a declaração de inconstitucionalidade (material, orgânica ou formal) com força obrigatória geral de quaisquer normas administrativas, por se tratar de matéria constitucionalmente reservada ao Tribunal Constitucional (alínea a) do artigo 281º da CRP). O que se permite aos tribunais administrativos é coisa diferente: é que, num processo que não tenha por objeto a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral do regulamento, mas uma outra pretensão ou pedido, desapliquem o regulamento inconstitucional ou qualificadamente ilegal aos feitos submetidos a julgamento, é dizer, que julguem incidentalmente dessas questões e vícios regulamentares, com efeitos circunscritos ao processo em causa”.  

Segundo o artigo 212º/3 da CRP “ Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. É discutida na doutrina a questão de se saber se neste preceito se consagra uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos , ou seja , os Tribunais Administrativos só poderiam julgar questões de direito administrativo e só estes poderiam julgar tais questões . O tribunal Constitucional defende uma reserva negativa aplicável aos tribunais não judiciais, sendo que estes tribunais seriam especiais e apenas poderiam julgar as questões que lhe fossem constitucionalmente atribuídas e assim deveriam ser inconstitucionais as leis que conferissem aos tribunais administrativos competência para o conhecimento de questões que não fossem emergentes de relações jurídicas administrativas. No entanto, foi admitida a atribuição legal aos tribunais administrativos da resolução de litígios referentes a atividade da administração, ainda que respeitassem a relações de direito privado. A reforma da justiça administrativa optou por atribuir expressamente aos tribunais administrativos a resolução de litígios não incluídos na cláusula geral do art 212º /3 CRP.

Para alguma doutrina, o legislador não pode atribuir a outros tribunais (Judiciais), o julgamento de litígios materialmente administrativos. Em sentido contrário, parte da doutrina admite a remissão do legislador para a jurisdição comum de questões emergentes de relações jurídicas administrativas, como por exemplo, os direitos fundamentais dos cidadãos, de modo a garantir uma proteção mais intensa desses direitos.

Parece que a interpretação do preceito deve ser feita no sentido de que este visa apenas consagrar os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa.

Porém, tal como refere o professor Freitas do Amaral, ainda que se tivesse optado por uma reserva material absoluta da jurisdição administrativa, o critério orgânico da justiça administrativa não perderia sentido, pois a CRP atribui a outros tribunais o julgamento de questões emergentes de relações jurídicas administrativas e são atribuídas pela CRP à jurisdição constitucional, determinadas competências relativas a matéria administrativa, nomeadamente, declarar com força obrigatória geral a inconstitucionalidade ou ilegalidade de normas administrativas com fundamento em violação direta da CRP ou de estatutos regionais (art 281º /1CRP, alíneas a) , c) ,  d) e art 72º /2 do CPTA .

Esta reserva de jurisdição constitucional não pode excluir a impugnação de regulamentos quando se invoque a violação direta de direitos fundamentais. Nestes casos, após 1997, a CRP consagrou nos termos do seu art 268º/5 um direito dos cidadãos de impugnação de regulamentos lesivos dos seus direitos, para o qual não existe meio próprio na jurisdição constitucional e que terá por isso de ser resolvido através dos tribunais administrativos.

 Assim sendo, o artigo 72º/2 CPTA que refere que “Fica excluída do regime regulado na presente secção a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral com qualquer dos fundamentos previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa “deve ser interpretado em conformidade com a CRP, de modo a não excluir a desaplicação do regulamento lesivo, através da declaração de inconstitucionalidade com efeitos circunscritos ao caso, nos termos do art 73º/2 CPTA .

Luana Alverca

Número de aluna: 28052

Bibliografia

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VIEIRA DE ANDRADE, «A Justiça Administrativa (Lições)», 15ª edição, Almedina, Coimbra, 2016;

FREITAS DO AMARAL / MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo», 3ª edição ,Almedina, Coimbra, 2007;

REBELO DE SOUSA, Marcelo, “O princípio da legalidade administrativa na constituição de 1976” , extraído do nº13 da revista Democracia e liberdade , Lisboa ;

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 21-10-2011, processo nº 01343/05;

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6/5/2010, processo nº 977;