Artigo 95º/3, CPTA: Afinal que tipo de dever imposto ao juiz está aqui implícito? Terá limites?

1. Enquadramento

Antes de tratar do cerne desta questão, cabe, antes de mais, fazer um breve enquadramento da matéria de modo a melhor compreender se afinal existe um problema de interpretação no 95º/3, em relação ao 95º/1, ou não.

Assim sendo, podemos começar por falar da causa de pedir.
A este respeito podemos mencionar a conceção do “processo ao ato”, em que a função do contencioso é a da mera tutela da legalidade e do interesse público e, visto não entrar na equação os direitos dos particulares, a causa de pedir deveria ser a apreciação integral da atuação administração trazida a juízo, obtendo assim uma consideração objetiva de legalidade/ilegalidade do ato, tendo em conta todas as possíveis normais aplicáveis. Esta será uma solução com pressupostos objetivistas.
Existe, por outro lado, a conceção clássica do Contencioso Administrativo, que considera importante quando está em causa a determinação da causa de pedir, as alegações do autor referentes ao ato administrativo.

Perante estas duas construções doutrinárias, podemos afirmar que iremos optar quer por uma (objetivistas — que tem em conta a consideração da validade/invalidade de um ato), quer por outra (subjetivista —foca-se na proteção jurídica dos particulares, na sua situação subjetiva), consoante a função e natureza do Contencioso Adminstrativo.
Com reforma, na sequência do modelo constitucional, instituiu-se um Contencioso Administrativo de matriz essencialmente subjetiva, ou seja, um Contencioso Administrativo que consiste na sua base na proteção jurídica subjetiva. Aqui a causa de pedir estará, claramente, ligada com os direitos dos particulares. Não será o ato administrativo, no seu todo, que constituirá o objeto do processo, mas sim o ato em questão que lesou os interesses/direitos dos particulares. Deste modo, perante tal entendimento consagrado, devemos entender a causa de pedir como relacionada com as pretensões formuladas pelas partes que corresponderão a direitos subjetivos dos particulares — em ações para defesa de interesses próprios — ou então como um “mero expediente formal para a tutela da legalidade e do interesse público num processo de partes” — em ações públicas e ações populares.

Em relação ao Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, é este tipo de pensamento que lá está consagrado e isto podemos verificar à luz do seu artigo 95º/1, que nos diz o seguinte: “A sentença deve incidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.”
A regra plasmada no referido preceito consagra o denominado “princípio do contraditório” patente em qualquer processo, seja ele civil ou administrativo. Este princípio do contraditório do Contencioso Administrativo, muito sumariamente diz-nos que, ao longo de determinado processo, se irá garantir a participação efetiva das partes no desenvolvimento de todo o processo mediante a possibilidade de, em plena igualdade, influírem em todos os elementos — alegação, prova e direito — que se encontrem em ligação com o objeto da causa. Este princípio, no entendimento do professor Vasco Pereira da Silva, encontra-se “temperado” pelos poderes inquisitórios do juiz, que consistem, basicamente, no seu dever de realizar todas as diligências necessárias para apurar a verdade — este princípio do inquisitório, encontra-se no art.95º/1, in fine.

2. Como interpretar o artigo 95º/3

Agora, entrando mais no cerne da questão que deu tema a esta publicação, atente-se ao que dispõe o nº3 do aludido art.95º: “Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve indentificar a existência de causas de invalidade diversas que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório.”

Podemos dividir este preceito em duas partes:

1. Na primeira parte, diz-se que o tribunal tem o dever de se “pronunciar sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito”.
Existe aqui a pretensão de evitar que o juiz se deixe ficar, apenas, pela primeira ilegalidade apreciada, ou que apenas conheça parcialmente as ilegalidades da relação jurídica em questão.

2. Na segunda parte, exige-se que o tribunal identifique a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, caso em que serão “ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório”.
Pois bem, é nesta parte do art. 95º/3 que surge a questão de saber qual será a amplitude deste dever do juiz aqui implicíto. Estará o juiz limitado pelos factos trazidos pelas partes partes, nas suas alegações? Ou, ao invés, poderá ir além destes? Será o juiz uma verdadeira parte processual?
Estas questões levantam muita discórdia na doutrina, sendo relevante mencionar os entendimentos do professor regente, Vasco Pereira da Silva e o professor Mário Aroso de Almeida.

O professor Vasco Pereira da Silva, assume o entendimento de que, no 95º/3 o que está aqui verdadeiramente consagrado é o “dever de identificar causas de invalidade dos atos administrativos distintas das alegadas, sempre tendo como limite os factos trazidos a juízo e o modo como foram trazidas a juízo pelas partes”.
Assumindo esta posição doutrinária, concluímos que o juiz não será uma parte processual, já que esta figura não introduz quaisquer factos novos, já que apenas se limita a identificar as ilegalidades dos atos administrativos, que são distintas das mencionadas pelo autor. O juiz tem este dever de identificar causas de invalidade distintas das alegadas, mas com um limite, como não poderia deixar de ser: o limite consisitirá na tomada em consideração dos factos alegados pelas partes, bem como de que forma eles foram traizdos a juízo elas partes. Creio que se o professor regente não acrescenta-se, à sua doutrina em relação a esta questão, este limite, aí sim, poderíamos estar perante não um juiz, como é entendido em termos processuais, como sendo uma figura imparcial, mas sim, como uma parte processual.

Por outro lado, temos o professor Mário Aroso de Almeida, que define o objeto do processo impugnatório como a pretensão impugnatória que o autor deduz no processo. Porém, o ato impugnado não deixa de ser importante no âmbito do objeto, pois este surge como “objeto de ataque” — como “objeto de anulação ou declaraão de nulidade”. Este autor, todavia, não vê razão para associar a determinada causa de invalidade do ato impugnado uma certa pretensão anulatória, devendo-se olhar para a pretensão anulatória como em termos unitários, como o conjunto de todas as possíveis causas de invalidade de que possa padecer o ato em questão.
Este autor vem defender, portanto, que “é a partir do momento em que alguém é afetado na sua esfera jurídica pelos efeitos que decorrem do conteúdo de um ato inválido, fica, na verdade, automaticamente legitimado a fazer valer contra esse ato todo e qualquer possível vício de que ele possa enfermar”, concluindo que “o que se discute é o bem fundado da pretensão que a Administração faz valer com o ato impugnado e, portanto, o resultado de um processo que só é julgado procedente se e na medida em que for negado o poder da Administração enquanto autora do ato atacado. Por este motivo (...) há uma inversão das posições processuais das partes por comparação com as posições que lhes correspondem no quadro da relação jurídica substantiva.” Desde que se aceite esta visão unitária da pretensão anulatória, sem que tal envolva uma ampliação do objeto do processo, “é de reconhecer que a identificação pelo tribunal de causas de invalidade não invocadas, não o afasta do objeto do processo com o consequente alargamento dos poderes inquisitórios que o art. 9º/3 confere ao juiz”.

Assim, seguindo a doutrina deste autor, podemos concluir que face ao 95º/1, o 95º/3 alarga os poderes inquisitórios do juiz. Porém, será este alargamento sem qualquer tipo de limite? Tal como o professor Vasco Pereira da Silva, também Mário Aroso de Almeida conclui a sua teoria dizendo que, face a estes poderes inquisitórios, que têm como fundamento procura da verdade material por parte do juiz, este terá como limite o próprio processo. Por este motivo (...) há uma inversão das posições processuais das partes por comparação com as posições que lhes correspondem no quadro da relação jurídica substantiva.” Desde que se aceite esta visão unitária da pretensão anulatória, sem que tal envolva uma ampliação do objeto do processo, “é de reconhecer que a identificação pelo tribunal de causas de invalidade não invocadas, não o afasta do objeto do processo com o consequente alargamento dos poderes inquisitórios que o art. 9º/3 confere ao juiz”.

Por outro lado, a conceção do direito à anulação acaba por confundir a titularidade do direito com a sua lesão, uma vez que se considera que o direito apenas surge quando há um facto lesivo, sendo a sentença de anulação que cria o direito subjetivo. Tal não será concebível porque a sentença apenas reconhece o poder jurídico de vantagem do particular, que resulta da relação jurídica com a Administração, ou seja, esse direito já existe antes da sentença do tribunal.

O professor Vasco Pereira da Silva entende que é na medida dos direitos subjetivos dos particulares que o objeto do processo é delimitado, logo, o art. 95º/3 não é nenhuma exceção à regra geral do nº1, mas será, antes uma concretização dessa regra para os processos impugnatórios. É o que decorre, aliás da reforma do Contencioso em que este deixa de ser visto numa perspetiva objetivista para passar a ser visto numa perspetiva subjetivista. 

É ainda invocado, como “argumento final” desta conceção o facto de o legislador na parte final do art. 95º/3 prever que, na possibilidade de o tribunal identificar causas de invalidade distintas das alegadas, as partes terem que ser ouvidas, num prazo de 10 dias, num respeito pelo princípio do contraditório.

3. Conclusão

Recorrendo a uma opinião própria, podemos concluir que, tendo em conta o que foi supra menciondo, que estou de acordo com os argumentos mencionados pelo professor Vasco Pereira da Silva.
Não devemos adotar uma conceção objetivista do objeto do processo em que este se liga, irremediavelmente, aos vícios do ato administrativo. Tal seria ignorar os direitos subjetivos, bem como os interesses dos particulares que existem desde o momento em que se constitui a relação jurídico-administrativa, criando expetatativas nas suas esferas jurídicas que não podem ser defraudadas. Os particulares ao criarem tais expetativas, depositam a sua confiança no Direito, e não deve ser apenas relevante o momento em que haja uma lesão desse direito e que tal seja reconhecido pelo tribunal.
Ao aceitar a doutrina de que o juiz será como que uma parte no processo, o pressuposto base da sua função de dirimir litígios, irá ser posto em causa: a imparcialidade. A imparcialidade do juiz é uma garantia de justiça para as partes. Claro que esta imparcialidade não é posta em causa quando o juiz toma as diligências necessárias para prosseguir a verdade material do caso, é importante é que tais diligências não extravasem a sua posição de “entre partes” e que não se torne numa delas. Para além da imparcialidade, fale-se também que um juiz deverá ser independente, neutro e passivo, características estas essenciais a uma figura soberana como esta, realçando uma vez mais, o facto de o juiz não poder agir como parte no processo, tendo também em conta que “o objeto do processo é constituído pelos direitos subjetivos alegados pelos particulares numa concreta relação jurídica administrativa”, nos dizeres do professor regente.
Assim, o juiz não pode trazer para o processo factos novos, pois assim estaríamos perante um alargamento do princípio do inquisitório e a consequente supressão do princípio do contraditório, o que seria inconcebível.

Catarina Gomes, nº 28232

Bibliografia

ALMEIDA, Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2016

ALMEIDA, Aroso de, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2005

ANDRADE, Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 7ª edição, Almedina, Coimbra, 2005

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2009

                                As normas administrativas e os meios processuais de tutela

Em Portugal, após a reforma de 1984/1985, surgiu um Contencioso das normas administrativas, pois autonomizou-se o Contencioso regulamentar do Contencioso dos atos administrativos, sendo que antes da referida reforma, o controlo dos regulamentos era bastante limitado.

O ato administrativo tem como características essenciais a individualidade e a concretude. Pelo contrário, o regulamento administrativo tem como características, a generalidade e a abstração ,sendo que basta uma destas características pois não são cumulativas . O artigo 72º e seguintes do CPTA regula a impugnação de normas administrativas, e é aplicável a todas as atuações jurídicas gerais ou abstratas que tenham sido emanadas por uma autoridade pública ou privada que colaborem com esta, sempre no exercício da função administrativa. Assim, é de frisar que os referidos artigos excluem da sua previsão normativa os atos administrativos (individuais e concretos) ainda que estejam contidos num diploma regulamentar, uma vez que o que releva é o seu conteúdo e não a forma do ato, tal como consagrado no art 52ºCPTA.

Anteriormente à reforma, reagia-se contenciosamente contra regulamentos administrativos através das seguintes formas: a via incidental (o regulamento era apreciado apenas indiretamente). Como incidente da questão principal, estava em causa o recurso direto de anulação de um ato administrativo cuja ilegalidade resultava da aplicação de um regulamento inválido. A consequência disto era que o ato era apenas anulado e o regulamento ilegal não era por si só afastado da ordem jurídica. A declaração de ilegalidade de normas administrativas era utilizado contra qualquer norma regulamentar, desde que estivesse em causa uma norma exequível por si mesma ou de no passado ter sido declarada ilegal. Quanto à impugnação de normas, o seu âmbito de aplicação era muito limitado, pois só era admitido quanto aos regulamentos provenientes da Administração local comum. Ora, como se pode constatar, antes da reforma, o nosso contencioso era tendencialmente regido pela dualidade dos meios processuais.

Após a reforma, ocorreu uma uniformização ao nível do regime jurídico do Contencioso Regulamentar que acabou com a dualidade processual acima referida acerca dos meios processuais. Surgiu, uma subespécie da ação administrativa especial, qualificada em razão do pedido de impugnação das normas jurídicas, mantendo-se a apreciação incidental dos regulamentos. Estabeleceu-se assim um regime uniforme. Antes, a declaração de ilegalidade dependia sempre da verificação, em alternativa, de aplicabilidade imediata ou da existência de três casos de desaplicação, atualmente, a legitimidade também adquire especial importância. 

A regra geral é a de que a declaração de ilegalidade depende da existência de três casos concretos em que “ A aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, com fundamento na sua ilegalidade “ (art 73º/1 CPTA). O Ministério Público, viu ampliada a sua intervenção, pois pode impugnar normas de eficácia imediata, como as que dependem de ato administrativo de execução. É também de referir o dever do Ministério Público de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua invalidade (art 73º/4 CPTA).

A impugnação de normas apresenta duas modalidades, o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de declaração de ilegalidade relativamente ao caso concreto. Esta última, para o professor Vasco Pereira da Silva, é incompatível com o princípio da legalidade, unidade e coerência do sistema jurídico e com a igualdade, visto que a declaração concreta de ilegalidade equivale à criação de um estatuto especial de desigualdade e portanto deve ser considerada inconstitucional.

A causa de pedir nos processos de impugnação tanto pode ser a ilegalidade direta como a indireta, podendo, deste modo, estar em causa, vícios próprios dos regulamentos ou derivados da” invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação “ (art 72º/1 CPTA).

Os pressupostos processuais do pedido de impugnação de normas jurídicas prende-se com o facto de que se se tratar de ação pública são impugnáveis todos os regulamentos, sejam ou não exequíveis por si mesmos e tenha ou não havido prévia decisão judicial de não aplicação em três casos concretos (73º/1). Se se tratar de ação para defesa de direitos próprios, exige-se que tenha havido três sentenças de desaplicação no caso concreto (73º/1) ou que o regulamento seja imediatamente exequível. O interesse pode ser futuro, uma vez que a impugnação das normas é possível a “quem seja prejudicado pela aplicação da norma, ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo “(art 73º/1) e a   declaração do pedido de ilegalidade pode ser requerida “a todo o tempo “ (art 74º) .

O princípio da legalidade da Administração, como refere o Professor Diogo Freitas do Amaral, está consagrado na própria Constituição, tendo, por isso, dignidade constitucional no artigo 266º/2, e também no Código de Procedimento Administrativo, no artigo 3º/1.

O Professor Marcello Caetano define o referido princípio da seguinte forma: “nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios, se não em virtude de uma norma geral anterior”. O Professor Freitas do Amaral refere que esta definição consiste numa proibição, já que a Administração Pública não pode lesar os direitos ou os interesses dos particulares, salvo com base na lei – assim, o princípio da legalidade, por um lado, era um limite, e, por outro, agia no interesse dos particulares.

     Recentemente, o mesmo Professor propõe a seguinte definição: “os órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos”. Com esta nova formulação, a regra geral já não é a do princípio da liberdade (pode fazer-se tudo aquilo que a lei não proíbe), mas sim a do princípio da competência (só se pode fazer aquilo que a lei permite).

 O professor  Marcelo Rebelo de Sousa defende que o Princípio da Legalidade Administrativa tem três dimensões: A político-constitucional –  que envolve as garantias do princípio da Legalidade, que derivam do regime político e do sistema de Governo vigentes;

A administrativa substancial –que abrange as garantias decorrentes das normas que definem o esqueleto da função administrativa;

A administrativa processual – que abarca as garantias consagradas nas normas de natureza processual, prendendo-se especialmente com as vias contenciosas de que os cidadãos dispõem para fazerem valer o princípio da Legalidade administrativa.

   

 No entendimento do professor, em Portugal, assumem especial relevância como condições para a efetivação do princípio da Legalidade administrativa, entre outras, as seguintes características: A definição e garantia da separação e da interdependência dos órgãos de soberania (artigo 111º); A distribuição da competência para o exercício da função legislativa do Estado e a regulamentação genérica do processo legislativo parlamentar – destaca-se a primazia legislativa da AR em matéria de reserva de competência, absoluta e relativa (artigos 161.º, 164.º, 165º, n.º 1 e 3); A estrutura e as regras de competência dos órgãos encarregados do exercício da função jurisdicional do Estado, em geral (artigos 202º-ss.); A amplitude constitucional da participação dos cidadãos na vida política e na direção dos assuntos públicos do País, ela própria inserida no âmbito da consagração e da garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos (entre outros, artigos 9º, alínea c), 37º, 38º, 40º, 45º, 46º, 48º, 51º, 52º, 108º, 109º, 113º); A responsabilidade política, civil e criminal dos titulares de cargos políticos pelos atos e omissões que pratiquem no exercício das suas funções (artigo 117º). Quanto à dimensão Administrativa substancial, esta surge na CRP como “a atividade dos órgãos do poder político que consiste na execução das leis e na satisfação das necessidades coletivas que, por virtude da prévia opção política, se entende que incumbe ao Estado prosseguir, encontrando-se ambas as tarefas cometidas a órgãos interdependentes dotados de iniciativa e de parcialidade na realização do interesse público”.

   

    Constitucionalmente, é admissível que a função administrativa se traduza na realização de atividades jurídicas ou materiais que representam execução de atos políticos e não de atos legislativos, e que consequentemente, a função administrativa continue a ser uma função subordinada, não da legislativa, mas sim da função política.

   

     Nesta sede é de destacar os seguintes aspetos: a subordinação extrínseca da Administração Pública na sua atuação ao respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos; a subordinação extrínseca dos órgãos e agentes administrativos, na sua própria estruturação e repartição de competência, à CRP e à lei e a tarefa do Governo, como exercício de funções administrativas, de defender a legalidade democrática

 Relativamente ao terceiro plano do Princípio da Legalidade Administrativa, na CRP, o artigo 20º assegura a todos o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a Justiça ser recusada por insuficiência de meios económicos. Como se pode constatar, através da leitura dos aspetos que referi, o acolhimento constitucional do Princípio da Legalidade Administrativa parece –me muito positivo.

A declaração de ilegalidade da norma, por desconformidade com o bloco de legalidade, pode ser pedida a título principal, seguindo as normas decorrentes do artigo 72º e seguintes do CPTA. O código estabelece diferentes consequências relativamente ao mecanismo de impugnação pedido pelo Autor: por um prisma, a prevalência do interesse particular na desaplicação da norma ao caso concreto (a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto, nos termos do artigo 72º CPTA) ou na necessidade de exclusão definitiva da norma do ordenamento (e, aqui, já um interesse indireto do particular), que predomina na declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (artigo 73º/1 CPTA). Declarada a ilegalidade com força obrigatória geral pode, consequentemente, surgir o problema de ilegalidade por omissão, por abertura de uma omissão regulamentar, deixada em branco pela norma banida, com ressalva da repristinação decorrente do artigo 76.º/5. Quanto ao âmbito de aplicação do artigo 72º/2, este apenas exclui do regime do CPTA (e consequentemente, da competência dos tribunais administrativos) a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, com fundamento no art 281º da CRP, admitindo-se, por isso, sem qualquer ressalva, a declaração de ilegalidade qualificada e de inconstitucionalidade, desde que com efeitos restritivos ao próprio processo.

A invalidade do Regulamento pode resultar da violação de preceitos constitucionais, visto que as normas e princípios da lei fundamental integram a noção ampla de legalidade (266ºCRP e 3º CPA) , e esta pode ser conhecida através do processo de impugnação de normas que tem como principal fonte o regime jurídico da fiscalização da legalidade . Está aqui em causa a fiscalização concreta da constitucionalidade de normas administrativas que é realizada pelo Tribunal Administrativo competente, no âmbito do julgamento da validade do regulamento, não sendo, por isso, suscitável de se confundir, tal como se pode constatar no art 72º/2 CPTA, com o regime da Fiscalização abstrata da constitucionalidade, da competência do Tribunal Constitucional (281ºCRP).

Os artigos 72º/2 do CPTA e 281º da CRP consagram que o Tribunal Constitucional é competente para apreciar a inconstitucionalidade de quaisquer normas (281º/1, a), a ilegalidade de normas com valor reforçado (281º/1, b), a ilegalidade de normas de diplomas regionais (281º/1, c), a ilegalidade de normas constantes de diploma emanado dos órgãos de soberania com fundamento em violação dos direitos de uma região consagrados no seu estatuto (281º/1, d).

É de referir a posição de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA e ETAF anotados, página 440 “Excluída da competência dos tribunais administrativos encontra-se a declaração de inconstitucionalidade (material, orgânica ou formal) com força obrigatória geral de quaisquer normas administrativas, por se tratar de matéria constitucionalmente reservada ao Tribunal Constitucional (alínea a) do artigo 281º da CRP). O que se permite aos tribunais administrativos é coisa diferente: é que, num processo que não tenha por objeto a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral do regulamento, mas uma outra pretensão ou pedido, desapliquem o regulamento inconstitucional ou qualificadamente ilegal aos feitos submetidos a julgamento, é dizer, que julguem incidentalmente dessas questões e vícios regulamentares, com efeitos circunscritos ao processo em causa”.  

Segundo o artigo 212º/3 da CRP “ Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. É discutida na doutrina a questão de se saber se neste preceito se consagra uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos , ou seja , os Tribunais Administrativos só poderiam julgar questões de direito administrativo e só estes poderiam julgar tais questões . O tribunal Constitucional defende uma reserva negativa aplicável aos tribunais não judiciais, sendo que estes tribunais seriam especiais e apenas poderiam julgar as questões que lhe fossem constitucionalmente atribuídas e assim deveriam ser inconstitucionais as leis que conferissem aos tribunais administrativos competência para o conhecimento de questões que não fossem emergentes de relações jurídicas administrativas. No entanto, foi admitida a atribuição legal aos tribunais administrativos da resolução de litígios referentes a atividade da administração, ainda que respeitassem a relações de direito privado. A reforma da justiça administrativa optou por atribuir expressamente aos tribunais administrativos a resolução de litígios não incluídos na cláusula geral do art 212º /3 CRP.

Para alguma doutrina, o legislador não pode atribuir a outros tribunais (Judiciais), o julgamento de litígios materialmente administrativos. Em sentido contrário, parte da doutrina admite a remissão do legislador para a jurisdição comum de questões emergentes de relações jurídicas administrativas, como por exemplo, os direitos fundamentais dos cidadãos, de modo a garantir uma proteção mais intensa desses direitos.

Parece que a interpretação do preceito deve ser feita no sentido de que este visa apenas consagrar os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa.

Porém, tal como refere o professor Freitas do Amaral, ainda que se tivesse optado por uma reserva material absoluta da jurisdição administrativa, o critério orgânico da justiça administrativa não perderia sentido, pois a CRP atribui a outros tribunais o julgamento de questões emergentes de relações jurídicas administrativas e são atribuídas pela CRP à jurisdição constitucional, determinadas competências relativas a matéria administrativa, nomeadamente, declarar com força obrigatória geral a inconstitucionalidade ou ilegalidade de normas administrativas com fundamento em violação direta da CRP ou de estatutos regionais (art 281º /1CRP, alíneas a) , c) ,  d) e art 72º /2 do CPTA .

Esta reserva de jurisdição constitucional não pode excluir a impugnação de regulamentos quando se invoque a violação direta de direitos fundamentais. Nestes casos, após 1997, a CRP consagrou nos termos do seu art 268º/5 um direito dos cidadãos de impugnação de regulamentos lesivos dos seus direitos, para o qual não existe meio próprio na jurisdição constitucional e que terá por isso de ser resolvido através dos tribunais administrativos.

 Assim sendo, o artigo 72º/2 CPTA que refere que “Fica excluída do regime regulado na presente secção a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral com qualquer dos fundamentos previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa “deve ser interpretado em conformidade com a CRP, de modo a não excluir a desaplicação do regulamento lesivo, através da declaração de inconstitucionalidade com efeitos circunscritos ao caso, nos termos do art 73º/2 CPTA .

Luana Alverca

Número de aluna: 28052

Bibliografia

VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2009;

VIEIRA DE ANDRADE, «A Justiça Administrativa (Lições)», 15ª edição, Almedina, Coimbra, 2016;

FREITAS DO AMARAL / MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo», 3ª edição ,Almedina, Coimbra, 2007;

REBELO DE SOUSA, Marcelo, “O princípio da legalidade administrativa na constituição de 1976” , extraído do nº13 da revista Democracia e liberdade , Lisboa ;

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 21-10-2011, processo nº 01343/05;

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6/5/2010, processo nº 977;

A Representação Colegial No Recurso Interposto Pelo Presidente

Sumário: I. Introdução; IIO conceito de legitimidade; III.A legitimidade

ativa do presidente do órgão colegial na impugnação dos 

atos praticados por este; IV.O princípio da imparcialidade 

na administração;V.A representação do órgão colegial

no recurso interposto pelo presidente; VI.Posição adotada;

VII.Bibliografia

I.             Introdução 

Cabe ao presente artigo analisar a problemática da representação do órgão colegial, em juízo, nos casos em que o seu próprio presidente decide impugnar um ato administrativo emanado do mesmo, analisando para esse efeito, textos jurisprudenciais e doutrinais, relativos ao tema, onde poderemos observar que as opiniões não são unanimes. Abordarei, ainda, o meio que possibilidade tal entidade a fazê-lo e a forma de se assegurar o princípio da imparcialidade em situações como a referida. Por fim, tomarei uma posição pessoal no que respeita ao assunto.

II.            O conceito de legitimidade

Importante será começar por explicar o entendimento da doutrina relativamente ao conceito de legitimidade. De acordo com as palavras do Prof. Doutor Mário Aroso de Almeida, o CPTA encara “a legitimidade como um pressuposto processual e não como uma condição de precedência da ação, cuja titularidade se afere, portanto, por referência às alegações produzidas pelo autor”[1].  Nesse sentido, pelo disposto no art. 9º, nº1 do CPTA, a legitimidade ativa deverá ser aferida segundo o “interesse direito e pessoal”que o autor alega ter na impugnação do ato, particularmente por ver prejudicados os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, em virtude desse mesmo ato. Contudo, é de salientar que o próprio preceito ressalva a aplicação de um regime específico a aplicar em sede de ações administrativas em especial, relevando para o presente trabalho o caso do art. 55º do CPTA, relativo à matéria da impugnação de atos administrativos.

No que respeita à legitimidade passiva, prevista nos termos do art. 10º do CPTA, o Prof. Doutor Mário Aroso de Almeida, indica que “possui legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação com o objeto configurado pelo autor”.[2]

III.          A legitimidade ativa do presidente do órgão colegial na impugnação de atos praticados por este

Abordarei a extensão da legitimidade ativa consagrada no art. 55º do CPTA, relativo à impugnação dos atos administrativos, designadamente o art. 55º, nº1, al. e) do CPTA, onde se confere a possibilidade de autoridades, para além do Ministério Público, serem legitimadas a proceder à impugnação de atos administrativos, em favor da legalidade administrativa, porém, apenas nos casos em que haja uma previsão normativa a permiti-lo. Refere-se a primeira parte do artigo, ao caso preponderante: a impugnação judicial por parte do presidente de um órgão colegial, dos atos praticados por esse mesmo órgão, ou o pedido da suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas por este.

O regime consagrado no art. 55º, nº1, al. e) do CPTA é um reflexo processual do art. 21º, nº4 do CPA, que desencadeia um desvio “ao princípio tradicional da auto-impugnação, estabelecido em homenagem ao interesse da continuidade do órgão, reforçando-se a posição do presidente como garante da regularidade e legalidade das deliberações colegiais”[3],fazendo parte da sua função “assegurar o cumprimento das leis e regularidade das deliberações” (Art. 21º, nº2 do CPA). É de salientar que o Presidente pode interpor recurso para os tribunais administrativos, quando entenda as decisões como contrárias à lei e não às orientações políticas que segue. Trata-se de um “poder-dever” do Presidente do órgão colegial, consagrando-se um regime excecional de extensão da competência para a interposição de um recurso com vista à defesa da legalidade, por uma autoridade administrativa, que não o Ministério Público, como acontece por regra. Acrescente-se que, de acordo com o entendimento do Tribunal Central Administrativo Norte, “conferir desde poder-dever ao Presidente do órgão colegial implica “a contrario” que os demais membros o não detêm (...)”[4].

IV.         O Princípio da imparcialidade na atuação administrativa

O princípio da imparcialidade, atualmente consagrado no Art. 9º do CPA, bem como no Art. 266, nº2 da CRP, defende a ponderação dos interesses relevantes para a tomada de decisão, devendo assegurar-se a isenção administrativa na mesma. 

No entender do Prof. Doutor Freitas do Amaral, este princípio respeita a “uma concretização da ideia de tutela da confiança, na medida em que a imparcialidade visa, não apenas precludir a prática de atos injustos, mas também proteger a confiança dos cidadãos na seriedade e honestidade da Administração”[5], vindo ainda a acrescentar que “os órgãos e agentes administrativos ajam de forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo nas situações que devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem caráter decisório”.[6]

Analisando o Regime Jurídico das Autarquias Locais (Lei 75/2013, de 12 de setembro), é-nos possível constatar que, “compete ao presidente da Câmara Municipal, representar o município, em juízo e, fora dele.”, pelo disposto no art. 35, nº1, alínea a), do mesmo diploma.

Ora, no caso em que o próprio Presidente decide impugnar um ato praticado pelo órgão (tendo competência para o fazer, em conformidade com o supra indicado) parece que não será possível ao mesmo, exercer os seus poderes de representação da Câmara Municipal, na medida em que por estarmos perante um litigio interorgânico, há uma situação de conflito de interesses, que deve ser tomada em conta, por respeito ao princípio da imparcialidade.

Surge-nos uma questão: posto isto, quem deverá representar o órgão colegial em juízo, nestes casos?

V.           A representação do órgão colegial no recurso interposto pelo presidente 

A doutrina e jurisprudência têm tomado posição relativamente a este tema, adotando posições divergentes.

Perante este caso, o Prof. Doutor Freitas do Amaraldeclara que “Há aqui uma desconsideração da colegialidade do órgão: a lei deixa, por um instante, de olhar para o órgão como instituição unitária, una perante o exterior, e passa a tomar em conta as posições individuais expressas pelos titulares do órgão. (...) A Câmara Municipal, qua tale, deixa de ser autora do acto recorrido: os autores do acto são os órgãos que tiveram votado a favor. O órgão deixa de ser representado em juízo pelo seu presidente (ou substituto legal) e passa a ser representado por um mandatário ad hoc dos titulares que votaram num certo sentido.”.[7]

Deste modo, no entendimento do Professor, quem praticou o ato foram os membros do órgão colegial que votaram a favor e não o próprio órgão. Tal posição, terá sido acolhida no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 27 de Abril de 2006, que já suprareferi. No mesmo sentido, indicam José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido de Pinho:“Na hipótese de um Presidente da Câmara Municipal impugnar contenciosamente uma deliberação da Câmara, (...) devem ser os membros que votaram a deliberação que devem defender a legalidade de tal acto, através de mandatário judicial.”.[8]

No que concerne à decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 21 de outubro de 1997, nega-se a possibilidade de ser o próprio Presidente da Câmara, que está em posição conflituante com a Câmara, a designar o seu substituto, para a representar em juízo. Isto, porque em interpretação ao, na altura vigente, DL 100/83, mais concretamente, o art. 44, nº 3, dava-se ao presidente, a possibilidade de ser substituído nas suas faltas ou impedimentos por um dos vereadores, que ele designasse. Reflexo de tal artigo, encontra-se hoje na lei 169/99, concretamente o art. 57, nº 3.Em discordância, os juízes interpretam a norma, no sentido de apenas se aplicar aos casos em que o Presidente da Câmara está em falta ou impedido e não nos casos em que este se encontra numa posição de conflito com a mesma, argumentando que tal escolha, consubstanciaria uma violação ao princípio do contraditório e ao princípio da imparcialidade.Como solução, deverá ser a própria Câmara a designar o seu representante em juízo através de uma deliberação maioritária, preservando, assim, a representação daqueles que se encontram favoráveis ao ato relativamente ao qual o Presidente interpõe o recurso, que iria revelar-se fragilizada caso o Presidente tivesse o poder de escolher quem iria estar no confronto, em juízo, isto porque, certamente, a designação seria feita não num prisma de imparcialidade, mas sim numa ótica de confiança com o escolhido, o que poderia pôr em causa efetividade da defesa dos interesses da Câmara Municipal.

Numa perspetiva oposta, em anotação ao Código do Procedimento Administrativo de 2003, encontramos doutrina a defender que caso se verifique a situação exposta no art. 21º, nº 4 do CPA de 2015, “os poderes de representação em juízo da autoridade recorrida deferem-se ao vice-presidente, quando exista, ou ao substituto legal do presidentedo órgão”[9], por referência ao anterior art. 41, nº1 CPA de 1991, correspondente ao atual art. 42, nº1 do CPA de 2015. No mesmo sentido é possível indicar a Ata nº 22/2015 da Câmara Municipal de Nelas, em que se aborda o tema do Presidente da Câmara ter reagido judicialmente contra a Câmara, devido ao pagamento do subsídio de reintegração de um ex-vereador. Nesse sentido, acrescenta-se no documento: “somos de parecer que a competência para representar o município na respetiva ação, é do Vice-Presidente da Câmara Municipal, considerando o impedimento do Presidente da Câmara Municipal.”.[10]

Note-se que a doutrina afasta a aplicação do art. 22º do novo CPA aos casos em que o presidente se encontra contenciosamente envolvido com o próprio órgão colegial, dispondo tratar-se de uma situação peculiar no que respeita à substituição do exercício de poderes de representação do Presidente. [11]

VI.         Posição adotada

Após a pesquisa elaborada, cabe-me fazer uma breve reflexão pessoal acerca do tema, tomando posição quanto ao mesmo.

Conjugando o poder conferido, pelo art. 21º, nº4 do CPA, ao Presidente do órgão colegial, de reagir judicialmente contra decisões tomadas por este, com os poderes de representação do órgão, em juízo, pelo mesma pessoa, origina-se uma situação de conflito de interesses, fazendo com que a representação colegial tenha de ser exercida por outrem, ao invés do Presidente, por respeito aos princípios da imparcialidade e do contraditório.

Em concordância com o Professor Doutor Freitas do Amaral, parece-me considerar como mais correta a designação de um mandatário pelo órgão colegial, que tenha votado a favor da deliberação impugnada pelo Presidente, de forma a efetivar ambos os princípios, sob pena da representação do colegial não ser exercida de forma a defender os reais interesses do órgão em juízo. 

VII.       Bibliografia

1.   ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de processo administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017;

2.    OLIVEIRA, Mário Esteves de; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, J. Pacheco de, anot – Código do procedimento administrativo: comentado. 2ª ed. reimp. Coimbra: Almedina, 2010;

3.    AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2016;

4.    BOTELHO, José Manuel Santos; ESTEVES, Américo Pires; PINHO, José Cândido de – Código do Procedimento Administrativo, anotado e comentado, 5ª edição, Almedina, 2002;

5.    AMARAL, Diogo Freitas do; CAUPERS, João; CLARO, João Martins; RAPOSO, João; GARCIA, Maria da Glória Dias; Vieira, Pedro Siza; SILVA, Vasco Pereira da, Código do Procedimento Administrativo Anotado – Com Legislação Complementar, 4ªa edição, Almedina, 2003.

Rafaela Lemos Carvalho, nº 28090

---

[1]ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de processo administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017, pág. 213

[2]Idem, ibidem.

[3]OLIVEIRA, Mário Esteves de; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, J. Pacheco de, anot – Código do procedimento administrativo: comentado. 2ª ed. reimp. Coimbra: Almedina, 2010 (comentário ao Art. 14/4 do CPA de 1991, que corresponde ao atual Art. 21/4 do CPA de 2015).

[4]Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 27/04/2006, Proc. 01088/05.3BEBRG-A

[5]AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2016, pág. 91.

[6]Ibidem, pág. 122.

[7]CJA nº 6 Nov/Dez 1997, pág 37

[8]BOTELHO, José Manuel Santos; ESTEVES, Américo Pires; PINHO, José Cândido de – Código do Procedimento Administrativo, anotado e comentado, 5ª edição, Almedina, 2002 (anotação ao art. 14/4 do CPA de 1991, correspondente ao atual art. 24/4 do CPA de 2015).

[9]AMARAL, Diogo Freitas do; CAUPERS, João; CLARO, João Martins; RAPOSO, João; GARCIA, Maria da Glória Dias; Vieira, Pedro Siza; SILVA, Vasco Pereira da, Código do Procedimento Administrativo Anotado – Com Legislação Complementar, 4ªa edição, Almedina, 2003, pág. 61

[10]Passagem respetiva à ata nº 22/2015, da Reunião de 25/08/2015, da Câmara Municipal de Nelas, pág.3.

[11]Veja-se: , OLIVEIRA, Mário Esteves de; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, J. Pacheco de, anot – Código do procedimento administrativo: comentado. 2ª ed. reimp. Coimbra: Almedina, 2010 (comentário ao Art. 15º, nº1 do CPA de 1991, que corresponde ao atual Art. 22, nº1 do CPA de 2015).