A legitimidade passiva de entidades que não integram o Estado-Administração

A questão relacionada com a impugnação de atos materialmente administrativos principalmente praticados por entidades que não integram a Administração Pública é algo controversa, uma vez que a legitimidade passiva destas entidades não consta diretamente de lei. Deste modo, questiona-se qual a entidade demandada, nos casos em que na origem do ato ou omissão esteja um ato praticado por órgãos de soberania e órgãos constitucionais, tais como: o Presidente da República, a Assembleia da República e seu Presidente, o Tribunal Constitucional e seu Presidente, o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, o Tribunal de Contas e seu Presidente e o Conselho Superior de Defesa Nacional. Como referido, estas entidades não integram o Estado-Administração, mas, ainda assim, suscistam lítigios a dirimir nos tribunais. Por este motivo, torna-se imperativo atribuir personalidade judiciária a estas entidades. Mas como?

O art. 10.º/2 do CPTA corresponde a uma inovação inquestionavelmente relevante em máteria de legitimidade passiva nos processos que tenham por objeto o exercicio (ou recusa do exercício) de poderes de autoridade para a emissão de normas ou atos administrativos praticos por um certo órgão ou entidade pública. Anteriormente ao CPTA, a legislação estabelecia que os processos relativos ao exercício de poderes de autoridade da Administração eram intentados contra o órgão que tivesse praticado o ato impugnado ou contra o qual fosse formulado o pedido. Contudo, a solução do artigo 10.º/2 do CPTA veio romper com essa tradição, ainda que de forma mitigada em relação às ações respeitantes ao Estado. Deste preceito resulta, então, que em todas as ações intentadas contra entidades públicas, a legitimidade passiva corresponde à pessoa coletiva e não a um órgão que dela faça parte. Assim, quando estejamos perante um órgão do Estado que esteja integrado num Ministério ou um órgão de uma Região Autónoma integrado numa secretaria regional, a legitimidade passiva corresponde precisamente a esses órgãos e não ao Estado[1]. 

Todavia, esta é também uma disposição que, embora inovadora, suscita algumas questões em relação a determinados casos[2]. Um desses casos prende-se, precisamente, com o tema por nós levantado. Nas palavras dos ilustres Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, a letra do artigo 10.º/2 do CPTA adequar-se-ia também às entidades que não integram o Estado-Administração quando estejam em causa ações ou omissões suas. Assim sendo, estes autores estabelecem uma analogia com os “ministérios” a que respeita o artigo 10.º/2 CPTA[3]. Nesta medida, a legitimidade passiva destas entidades seria equiparada à dos ministérios. Contudo, tal posição não é unânime na doutrina – encontramos posição diferente, por exemplo, na aceção de Fernandes Cadilha. Para este autor, o art. 10.º/2 não inclui, por analogia, as entidades mencionadas supra. Diferentemente, o autor enquadra o conceito de “entidade administrativa independente”, constante do artigo 10.º/3 CPTA, às entidades que não integram o Estado-Administração[4]. Como vemos, diferentemente da doutrina de Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, temos aqui uma analogia legis não com os “ministérios”, mas sim com as “entidades administrativas independentes”. Deste modo, as entidades em questão não teriam personalidade jurídica e. consequentemente, a entidade demandada seria o Estado ou outra entidade coletiva de direito público.
Em minha opinião, com todo o respeito pelo ilustre Fernandes Cadilha, parece inconsistente afirmar que as entidades em análise são desprovidas de personalidade judiciária[5]. Por um lado, porque é precisamente em função do seu “estatuto” que os seus processos são atribuídos à competência, em primeira instância, do Supremo Tribunal Administrativo (veja-se, a este respeito, o artigo 24.º/1, al. a), do ETAF, que estabelece a competência do STA em matéria administrativa relativa a ações ou omissões das entidades em questão). Por outro, parece-me também claramente duvidosa a aplicação do artigo 10.º/3 a estas entidades, na medida em que a natureza das entidades a que efetivamente este artigo se aplica difere das entidades não integradas na Administração Pública – a ratio da norma, a meu ver, não se coaduna com as especificidades destes últimos entes referidos. A este propósito, analisaremos infra as entidades a que se refere, efetivamente, o artigo 10.º/3.

As entidades administrativas independentes sem personalidade jurídica

Em que consistem, sucintamente, estas entidades administrativas independentes sem personalidade jurídica? Segundo Vital Moreira, são figuras da administração que gozam de uma certa independência perante a Administração do Estado, nomeadamente por não estarem sujeitas a orientação externa nem a um controlo de mérito. No fundo, são organismos criados pelo Estado, para realizar tarefas administrativas de competência estadual, mas que o Estado não subordina nem controla. Assim, afirmamos que administração independente é toda a administração infra-estadual prosseguida por instâncias administrativas que não integram a administração do Estado e estão livres da orientação e tutela estadual, sem, contudo, corresponderem à auto-administração de quaisquer interesses organizados. 

A administração independente engloba, então, as instâncias administrativas situadas fora da órbita do Governo, de um departamento ministerial ou dos seus delegados, e que recebem do Estado a missão de efetuar a regulação de um certo setor da vida em sociedade.
As principais características destas instâncias administrativas são: a independência “orgânica” dos seus titulares; a independência “funcional”, na medida em que não existem ordens, instruções ou diretivas vinculantes (havendo, então, livre determinação); e, por fim, a independência em relação aos interesses envolvidos na sua atividade[6]. 

Saliente-se que, embora não exista sujeição a poderes de direção e coordenação por parte do Governo, a Administração independente consubstancia-se, ainda assim, numa atividade destinada à prossecução de tarefas cujo Estado está constitucionalmente incumbido de realizar. A este propósito, podemos classificar as tarefas fundamentais do Estado português desempenhadas pela Administração independente em três grupos de tarefas. São elas: as tarefas de organização política (na vertente subjetiva e objetiva); as tarefas de garantia de efetivação dos direitos fundamentais à informação, à liberdade de imprensa, à independência dos meios de comunicação social, etc.; e, por último, as tarefas relativas à realização da democracia economica, social e cultural[7].

Relativamente à legitimidade passiva destes entes, como foi mencionado, as suas ações ou omissões não estão sujeitas à regra “ministerial” do artigo 10.º/2[8], mas sim à regra do artigo 10.º/3, como veremos infra.
Exemplos concretos destas entidades serão a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, a Alta Autoridade para a Comunicação Social, a Provedoria da Justiça, a Comissão Nacional de Proteção de Dados, a Comissão Nacional de Eleições, a Comissão Nacional de Objeção de Consciência, a Comissão do Mercado de Valores mobiliários, a Entidade Reguladora do Setor Elétrico e o Banco de Portugal[9]. 

Nos termos do artigo 10.º/3 do CPTA, nos processos em que se tenha por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente sem personalidade jurídica, a legitimidade passiva pertencerá ao Estado ou a pessoa coletiva em que tais entidades se integram (valendo o critério da coincidência). Todavia, levanta-se uma questão de maior relevo: quem é, efetivamente, este Estado que é citado para o processo? Nos casos em que o Estado não é representado pelo Ministério Público, situação em que a citação far-se-ia para Politécnica, qual é a residência do Estado citado? Ou seja, quem é que, efetivamente, representa o Estado ou a entidade independente? Nem o artigo 10.º/3, nem o 11/4 do CPTA respondem a esta dúvida.
Desta forma, esta questão revela-se de difícil resolução: por um lado, não faria sentido citarmos um ministério ou a Assembleia da República, na medida em que acabaríamos por contrariar a independência dessas entidades, sendo até, por vezes, protegida constitucionalmente; por outro, caso citássemos o órgão superior destas entidades independentes, estaríamos a violar precisamente o disposto neste nº3.
Assim sendo, a solução mais plausível seria estender a personalidade judiciária à entidade administrativa independente, por via da conjugação do artigo 10.º/3 com o 10.º/4. Tal solução permitiria ultrapassar a questão da citação, evitaria concentrar no Estado todos os processos relativos aos órgãos administrativos independentes e, sobretudo, permitiria que a entidade em questão fosse chamada ao processo. Afinal, foi este ente que originou o processo de forma independente e, por isso, estará em melhores condições para responder por si próprio do que a pessoa coletiva pública a que “pertence”.
Face ao disposto, penso que a opção de o legislador não conferir diretamente (mas apenas através do artigo 10.º/4) personalidade judiciária a um ente administrativo independente não é a mais correta, uma vez que este é um centro autónomo de decisão que não se insere na estrutura hierarquizada da Administração Pública. Como salienta Fernandes Cadilha, são até atribuidos aos respetivos titulares um estatuto de independência em relação ao Governo[10]. No fundo, se o legislador confere legitimidade passiva aos ministérios, por que não fazê-lo também em relação a estas entidades, que se caracterizam precisamente por serem independentes face ao Estado?

Para além do referido, autores como Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, referem ainda que o artigo 10.º/3 poderá aplicar-se também aos órgãos ad hoc[11] – pense-se, por exemplo, nos júris dos concursos públicos ou grupos de missão encarregues do exercício temporário de tarefas. Nestes casos, em vez de serem estas as entidades demandadas, a legitimidade passiva caberia ao Estado ou a outra pessoa coletiva a que pertençam. Todavia, uma vez que estes órgãos são frequentemente criados no âmbito de um ministério, a aplicação do artigo 10.º/3, em detrimento da opção pelo 10.º/2, seria mais plausível. 

Em jeito de conclusão, depois de analisados os números 2 e 3 do artigo 10.º do CPTA, é imperativo defender uma posição referente à legitimidade passiva das entidades que não integram a Administração Pública, mas que, ainda assim, praticam atos materialmente administrativos. A meu ver, a analogia legis com os “ministérios” a que o artigo 10.º/2 do CPTA se refere parece dar uma solução mais ponderada a esta questão, pelos motivos indicados supra. Particularmente, porque o nº3 do presente artigo refere-se a outro tipo de entidades administrativas, cujas características (já analisadas) não encontram paralelo em entidades como o Presidente da República ou a Assembleia da República, por exemplo. Nesta medida, enquadrarmos estas últimas entidades nas entidades administrativas independentes seria incongruente e, portanto, concluímos pela não aplicação do artigo 10.º/3.
Face ao diposto, as entidades não pertencentes ao Estado-Administração têm legitimidade passiva, podendo ser demandadas quando na génese das suas ações estejam atos (ou omissões) materialmente administrativos, aplicando-se o artigo 10.º/2 do CPTA.

Isa Romão Diz

Nº 28073

4.º ano, Subturma 3

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[1] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Edições Almedina, 2017, pp. 247-250

[2] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, Coimbra, Edições Almedina, 2006, p. 167

[3] Ibidem, p. 168

[4] CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Dicionário do Contencioso Administrativo, Coimbra, Edições Almedina, p. 354

[5] Em sentido próximo, v. ESPERANÇA MEALHA, Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, Coimbra, CEDIPRE, 2010, p.20, disponível para consulta On-line

[6] VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, Coimbra Editora, 1997, pp. 126-128

[7] LUCAS CARDOSO, Administração Independente, Dicionário Jurídico da Administração Pública, 3º suplemento, Coimbra, Coimbra Editoria, 2007, p. 26

[8] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, op. cit, p. 169

[9] JOSÉ LUCAS CARDOSO, Autoridades Administrativas Independentes e Constituição, Coimbra, Coimbra Editora, 2002, pp. 245-365, passim

[10] FERNANDES CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, Coimbra, Edições Almedina, 2006 p.246

[11] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, Edições Almedina, 2017, p. 88