Nesta senda, convém desde logo sublinhar que à conduta de uma entidade pública demandada estão frequentemente associados particulares que também têm de figurar, ao lado daquela entidade, como demandados no processo. Um exemplo paradigmático diz respeito à condenação à emissão de uma ordem de demolição.
Por um lado, temos o interesse de um vizinho que pretende a demolição de uma obra porque o prejudica de alguma forma e, por outro, o interesse do proprietário do imóvel na manutenção da obra. Ambos os vizinhos se encontram em correspectividade no tocante à titularidade de verdadeiros interesses. De uma forma mais expedita, este exemplo plasma que, frequentemente, a satisfação de interesses (sejam eles legalmente protegidos ou interesses de facto) implica necessariamente o desfavorecimento de outros interesses de sentido inverso.
Antes de mais nada cumpre assinalar, considerando o que já foi exposto anteriormente, o conceito de contrainteressado segundo o entendimento do Prof. Doutor Mário Aroso de Almeida. De acordo com este autor, o universo de contrainteressados seria determinável por referência “às pessoas a quem a procedência da acção pode prejudicar ou que têm interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor”, por outras palavras, são os beneficiários da decisão cujo interesse directo e pessoal (no não provimento da acção) se opõe ao autor, consubstanciado na forma de pretensão que, se proceder, veem a sua esfera jurídica posta em causa. Pretende-se, para tanto, “assegurar que o processo não corra à revelia das pessoas em cuja esfera jurídica ele se propõe introduzir efeitos”
No que diz respeito à titularidade destes interesses suscita-se uma questão que divide a doutrina relativamente à possibilidade de os interesses dos contrainteressados poderem incluir interesses de facto, ou se, antes pelo contrário, terão de ser interesses legalmente protegidos para poderem beneficiar da tutela conferida pela lei.
O Prof. Doutor Mário Aroso de Almeida reconhece que a categoria de contrainteressados tenderá a circunscrever-se aos titulares de interesses presuntivamente contrários aos do autor. Em sentido diferente, outros autores defendem que só os interesses legalmente protegidos são considerados para efeitos de aquisição da posição de contrainteressados. O interesse pessoal seria sempre uma situação jurídica, não sendo suficiente a alegação de vantagens meramente económicas ou de outra ordem para figurar como parte no processo administrativo.
O Prof. Doutor Mário Aroso de Almeida contraria estes autores, à semelhança do âmbito alargado referente à legitimidade activa (cfr- Art.º 9 CPTA), nenhuma razão tem sopeso para que se restrinja o universo de contrainteressados (cfr- Art.º 10 CPTA).
Em respeito à legitimidade passiva que trata da matéria que aqui é abordada, desde logo, tomamos como ponto de partida o art.º 10 do CPTA. Sublinhe-se, este preceito constitui a génese da intervenção a título principal dos contrainteressados no litígio. A concretização deste preceito encontra-se prevista nos artigos, 57º e 68º, atinentes à acção de impugnação de um ato administrativo e à acção de condenação à prática de um ato administrativo, respectivamente. Trata-se, nestes preceitos contidos no CPTA, de delimitar objectivamente o universo de contrainteressados.
Por conseguinte estarão em causa casos particulares de litisconsórcio do lado passivo, ou seja, esta categoria a que o CPTA faz uma expressa referência autónoma diz respeito ao “estatuto dos contrainteressados” e estes casos postulam que além da entidade que praticou ou se pretende que pratique o ato em causa, também devam ser demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor.
- Domínios em que a acção é proposta contra a entidade que praticou, ou omitiu/recusou o ato administrativo, mas em que há sujeitos privados envolvidos no litígio, na medida em que os interesses destes, envolvidos com os da Administração, podem ser directamente afectados na sua consistência jurídica com a procedência da acção.
Por conseguinte, podemos concluir que a relação concreta de um litígio se subdivide em dois segmentos verticais:
- A relação concreta entre a entidade administrativa e o autor.
- A relação entre o contrainteressado e a entidade administrativa.
Seguindo esta linha de pensamento, entre o autor e o contrainteressado existirá uma relação horizontal substantiva.
A lei confere, por conseguinte, aos contrainteressados, um estatuto de verdadeiras partes demandadas, não restando dúvidas quanto ao enquadramento destes num litisconsórcio necessário passivo com a entidade pública ou entre eles próprios, sob pena de se obstar ao conhecimento do mérito da causa.
Litisconsórcio porquê? Os pedidos são formulados contra todas as partes, i.e, há unicidade de pedido.
Necessário porquê? Caso não seja feita a indicação dos contrainteressados na petição, há lugar a excepção dilatória que leva a que não seja possível o conhecimento do mérito da causa.
Em suma, os contrainteressados são verdadeiras partes do litígio e, uma vez existentes, devem ser demandados, todos, em situação de litisconsórcio necessário passivo com a entidade demandada.
O reconhecimento dos contrainteressados como parte principal encontra fundamento em duas ordens de razão. Por um lado, vislumbramos um fundamento subjectivista:
- Preside a este fundamento a ideia de que o contrainteressado deve ser chamado para a defesa dos seus próprios interesses.
- Assenta no direito fundamental de acesso à justiça, cf. art 20º CRP, o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, o princípio base do actual contencioso administrativo.
- Existem meios contenciosos tendentes a garantir e fazer valer esses direitos/interesses quando são ameaçados/lesados.
- Alguma doutrina vai mais longe e reconduz ao princípio do contraditório.
Por outro lado, encontramos um fundamento objectivista:
- Destina-se a ampliar o espaço da sentença.
- O efeito erga omnes só é aplicável aos sujeitos que intervenham no processo, não podem os sujeitos serem prejudicados por uma decisão sem que tenham tido a oportunidade de intervirem no processo que levou à composição do litígio.
- Funciona, de acordo com certa doutrina, como instrumento de extensão da eficácia subjectiva do caso julgado.
A consideração dos contrainteressados como parte principal é confirmada, nomeadamente, pelos poderes processuais que lhe são reconhecidos, designadamente, nos termos do art.º 82 (poder de contestação) e do art.º 155 (poder de revisão), consideram-se, de igual modo, incluídos nas referências alusivas às partes (cfr ao art.º 95+ 120/3 e 121).
O autor deverá, portanto, proceder ao chamamento dos contrainteressados, nos termos do art.º 78/2/b (o autor da petição terá de fazer um juízo de prognose ex ante, de forma a considerar todos os potenciais contrainteressados), sob pena de a petição ser recusada pela secretaria, de acordo com aquilo que se encontra contemplado no art.º 80/1/b (a par da inoponibilidade da decisão judicial que porventura venha a ser proferida à revelia dos contrainteressados, cfr.º 155/2)
A par destas considerações que nos levam a esta distinção entre fundamentos objectivistas e subjectivistas, a intervenção dos contrainteressados é ainda necessária/útil do ponto-de-vista da “paz jurídica” e até da unidade da própria sentença. A lógica parte do pressuposto de que o efeito útil da sentença só se alcança se nele estiverem envolvidos todos os sujeitos, de forma a alcançar a composição definitiva do litígio impedindo contradições legais.
A título de conclusão, esclarecido estará que as opções legislativas manifestam uma preocupação em delimitar, objectivamente, o universo de contrainteressados, esta função é marcadamente assumida depois da reforma do CPTA de 2014. A circunstância de se ter diminuído o número mínimo de contrainteressados de 20 para 10, para que o juiz pudesse promover a citação mediante a publicação de anúncio não será de todo benéfica para todos os potenciais contrainteressados desatentos à litigância a decorrer nos tribunais que poderão nessa sequência acabar por não defender em juízo os seus interesses (cfr art.º 81/5)
Afonso Massapina
Aluno nº284351
Notas bibliográficas
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo
MACHETE, Rui Chancerelle de, A legitimidade dos contrainteressados nas ações administrativas comuns e especiais, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano
OTERO, Paulo, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares
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