O Ministério Público no Contencioso Administrativo

No Contencioso Administrativo, o Ministério Público pode assumir diversas qualidades enquanto sujeito processual.

Nestes termos, e com o objectivo de organizar essas mesmas qualidades e para uma melhor e mais profunda análise, seguimos a sistematização – apresentada pela Senhora Antiga Procuradora-Geral Adjunta Mesquita Furtado[1], - a que acrescentaremos ainda uma outra.

Segundo a Ilustre Magistrada, “é possível sistematizar os poderes que a lei confere ao Ministério Público, no âmbito do Contencioso Administrativo, em três grandes grupos[2]”:

                        1º - Poderes de representação de outros sujeitos processuais;

                        2º - Poderes de iniciativa processual em nome próprio (acção popular e acção pública)

                        3º - Poderes de Intervenção em processo intentados por outros sujeitos processuais[3]

A estes três grandes grupos, acrescentamos ainda um quarto (que tem é referenciado pela Autora) que se traduz na Intervenção do Ministério Público no âmbito de Processos em que não seja parte.

Ora, posto isto, e para uma melhor e mais rigorosa análise do presente estudo, apresenta-se como imperativo expor, concretizar e enquadrar legalmente cada um destes poderes, para que, depois, se perceba em que quais os fundamentos do Ministério Público, e que consequências é que daí se retiram.

1. Os poderes de representação do Ministério Público, que vêm regulados no artigo 51º do ETAF bem como no Estatuto do Ministério Público[4] (adiante designado por EMP), traduzem-se na representação do Estado.

Esta representação do Estado, para os Professores Gomes Canotilho e Vital[5] aqui o Ministério Público funciona como um Advogado do Estado, ou, segundo Mesquita Furtado[6] “Relativamente ao Estado, o MP é nos tribunais, em todos os tribunais, o seu representante orgânico. Por isso, é o MP que, em princípio, é cita doem sua representação nas acções em que o Estado seja parte.” Esta, é também a posição de Conceição Ligeiro[7], ao afirmar que “a representação orgânica do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, não se tratando de um mero patrocínio judiciário”

Já relativamente às Regiões Autónomas como as Autarquias Locais os processos em que sejam parte, a intervenção do Ministério Público ocorre a título de patrocínio judiciário[8], no entanto esta intervenção tem de ser requerida e termina assim que constituído mandatário pela pessoa colectiva pública que tem qualidade de parte no processo em questão[9] [10].

2. Quanto à legitimidade activa, O Ministério Público tem, também, importantes prerrogativas. Assim, nos termos do artigo 9º, nº1 do CPTA, o MP tem legitimidade quer para exercer a acção pública bem como da acção popular.

Aqui, há que concatenar esta disposição com o artigo 52º do ETAF e percebemos, que estamos no âmbito da defesa da legalidade por parte do Ministério Público.

Por conseguinte, esta defesa da legalidade[11], consubstancia-se:

·         Na impugnação de acto administrativo, nos termos do artigo 55º, nº1 alínea b.) do CPPT

·         Na acção de condenação à prática de um acto devido, nos termos do artigo 68º, nº1 alínea c.)

·         Postos estes termos, há que perceber até que ponto estas qualidades em que o Ministério Público pode agir no Contencioso Administrativo, estão ou não realmente de acordo com os Princípios Processuais atinentes aos litígios jurídico-administrativos.

3. Análise Axiológica

Todo e qualquer processo é enformado por Princípios. O Contencioso Administrativo não é diferente. Assim, o Princípio do Contraditório, o Princípio da Independência e o Princípio da Imparcialidade são vectores normativos que condicionam a actuação das partes ao longo do litígio, bem como, por outro lado, são vectores normativos que condicionam o próprio objecto da acção.

Se assim é, aquilo que tentaremos perceber é se, nestes termos, cada uma das qualidades nas quais o Ministério Público pode participar no Contencioso Administrativo são ou não subsumíveis a estes referenciais axiológicos.

Porém, essa análise tem de ser feita casuisticamente, porquanto a natureza de cada uma das qualidades em que o MP pode agir, não permite estabelecer um critério unitário que seja subsumível aos Princípios.

2. Análise Competencial

2.1 A Representação do Estado

Quantos aos princípios enunciados anteriormente, não cremos que exista uma violação dos mesmo quanto à representação do Estado.

Isso porque, este vínculo de permanência nos Tribunais, PORQUANTO O Ministério Público se apresente como representante orgânico do Estado, entende-se à luz dos valores constitucionais e legais que enquadram o MP, ao se afirmar que ao MP cabe a defesa da legalidade.

Esta defesa da legalidade verifica-se aqui, e nas citações em que o Estado seja parte, para que se possa garantir que o Estado-Órgão esteja também ele sujeito aos princípios jurisdicionais, nomeadamente ao da tutela jurisdicional efectiva.

Ou seja, O Ministério Público não é representante orgânico para que o Estado seja privilegiado em relação a qualquer sujeito particular, mas sim para garantir que o Estado-órgão se encontre sujeito às mesmas regras – processuais – que qualquer sujeito particular estaria sujeito.

Ou seja, não existe violação do princípio do contraditório na medida em que o Ministério Publico não tem uma posição de vantagem enquanto parte, mas posição firmada até na Constituição de defesa da legalidade.

Assim, se defende a legalidade a posição do Ministério Público é auto-limitada, conformando-se, enquanto representante orgânico com a objectividade do litígio em causa.

2.2 Representação a título de Patrocínio

Explicámos anteriormente que a representação, pelo MP, de outras pessoas colectivas de Direito Público operam a título de patrocínio. Ora, se estamos no âmbito de um patrocínio, ao MP cabe agir como qualquer Mandatário Judicial tem de agir, observando também os Princípios que apresentámos anteriormente.

Daqui retira-se, enquanto conclusão de que, ao Ministério Público, numa perspectiva de Direito Comparado, cabem as mesmas competências que cabem à Abogacía General del Estado em Espanha[12], ou seja, que cabe ao Ministério Público a representação destas pessoas colectivas enquanto Advogado de uma parte, que acontece ser o Estado.

Quere-se com isto dizer que este patrocínio, cabe ao MP não por uma logica de privilégio, mas com uma lógica de eficiência processual, porquanto se as pessoas colectivas em causa constituírem outro mandatário judicial, o MP deixa de exercer funções.

Este raciocínio aplicar-se-á mutatis mutandis ao exercício quer da Acção Popular quer da possibilidade do MP continuar acções que o Autor não continuou, na medida em que quer numa situação quer noutra o Ministério Público pretende fazer valer o Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva.

O MP, perante o quadro normativo que lhe assiste, apresenta-se, portanto, como uma cláusula de salvaguarda[13] da possibilidade de se reconhecer em juízo uma situação material que não se encontrou tutelada, e que o MP pretende ver tutelada.

2.3 Amicus Curiae

É quanto a esta última qualidade atribuída ao Ministério Público que se podem, normativamente, levantar mais questões quanto à articulação dos princípios que expusemos supra com esta qualidade.

Mesquita Furtado descreve[14] sumariamente este papel dizendo que “ característica fortemente distintiva do contencioso administrativo no confronto com o processo civil (…), é o que resulta dos poderes de intervenção do MP ao longo de processos em que não detém ou não representa quem detenha tal qualidade”, bem como ainda enuncia algumas das concretizações práticas que este papel tem, nomeadamente: “i. Promoção de diligência de instrução, ii.) emissão de parecer sobre o mérito da causa, iii). Suscitação de vícios novos, não alegados pelo autor, nas acções impugnatórias, iv.) emissão de parecer sobre a decisão a proferir nos recursos em que não seja parte.”

Ora chegados aqui, não se percebe o porquê da atribuição desta qualidade ao MP, à luz dos princípios que se apresentaram supra, porquanto, está-se a atribuir ao Ministério Público valências que não têm fundamento axiológico.

Aqui, o Ministério Público, enquanto amicus curiae não age com respeito nem pelo Princípio do Contraditório, porque pode intervir no Processo sem que para tal tenha sido demandado[15], pode emitir um parecer sobre o mérito da causa, que viola o Princípio Iura Novit Curia.

No limite, esta actuação do Ministério Público ataca mesmo o Princípio da Imparcialidade porque – sem ter sido demandado para tal – o MP intervém com amplos poderes que a lei lhe confere, podendo conformar uma decisão que de outro modo não seria aquela.

3. Conclusões

Do presente ensaio, pretendeu-se primeiramente apresentar as qualidades nas quais o MP pode intervir, e, por consequência, confrontar essas mesmas qualidades com os Princípios Vectoriais em que assenta o Contencioso Administrativo.

Desta confrontação retirou-se que, regra geral, a intervenção que o Ministério Público tem em sede de litígios administrativos, assenta nos vectores axiológicos que determinam e limitam o Contencioso Administrativo.

Porém, a qualidade de amicus curiae na qual o MP pode intervir parece sofrer de uma certa auto-justiicação normativa e axiológica que não tem em conta os Princípios basilares do Contencioso Administrativo.

Pedro Gomes Marçalo

Nº 26135

4º Ano | Subturma 3

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[1] Mesquita Furtado, Leonor do Rosário; A Intervenção do Mistério Público no Contencioso Administrativo in Estudo em Memória do Conselheiro Artur Maurício, pp 769 - 780 1ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2014

[2] Idem, pp. 770

[3] Idem, Ibidem.

[4] Aprovado pela Lei nº 60/98, de 27 de Agosto, no artigo 1º

[5] GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, ver anotação ao artigo 219º.

[6] Mesquita Furtado; Op. Cit. pp 770

[7] Procuradora-Geral Adjunta, no Tribunal Central Administrativo Sul

[8] Mesquita Furtado, Op. Cit. pp. 771

[9] Idem, Ibidem

[10] Artigo 5º, nº2 do Estatuto do Ministério Público

[11] Com fundamento constitucional no artigo 202, nº2 da

[12] Anales de la Abogacía General del Estado, Madrid, Boletín Oficial del Estado, 2000, Disponível On-line

[13] No âmbito do Contencioso Administrativo

[14] Mesquita Furtado, Op. Cit pp 777

[15] Nem tenham sido demandadas nenhuma das Pessoas que ele represente.