A QUESTÃO DE FISCALIZAÇÃO DO REGIMENTO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA

SUMÁRIO

·        - Competência interna e competência externa da Assembleia da República

·         -Regimento, noção geral

·         -Desrespeito por normas do regimento

·         -Relação entre lei e regimento

·         -Posição adotada

·         -Referências

·         -Bibliografia

COMPETÊNCIA INTERNA E COMPETÊNCIA EXTERNA DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA

Importante será começar por distinguir entre competência interna e competência externa da Assembleia da República: a primeira tem em conta os atos que se referem à organização e ao regime de funcionamento da própria assembleia e que se reflete, na competência externa, art. 175ºCRP; os segundos consistem nos restantes atos da assembleia, previstos, nomeadamente, nos artigos 161ºssCRP. Trata-se portanto de uma verdadeira questão de repartição de competências e não de hierarquia. Em caso de conflito, deve ceder a lei quando tenha invadido o espaço regimental ou deve ceder o regimento quando tenha extravasado o espaço da lei.

O artigo 175º da Constituição da República enuncia três pontos referentes à competência interna da Assembleia da República, a saber:

Artigo 175.º (Competência interna da Assembleia)

Compete à Assembleia da República: a) Elaborar e aprovar o seu Regimento, nos termos da Constituição; b) Eleger por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções o seu Presidente e os demais membros da Mesa, sendo os quatro Vice-Presidentes eleitos sob proposta dos quatro maiores grupos parlamentares; c) Constituir a Comissão Permanente e as restantes comissões.

REGIMENTO – noção geral

O regimento encontra-se em diploma avulso - Regimento da Assembleia da República n.º 1/2007, de 20 de agosto12 (TP), (retificada pela Declaração de Retificação n.º 96-A/2007, de 19 de setembro), com as alterações introduzidas pelo Regimento da Assembleia da República n.º 1/2010, de 14 de outubro (TP), Regimento da Assembleia da República n.º 1/2017, de 21 de abril (TP), e Regimento da Assembleia da República n.º 1/2018, de 22 de janeiro3 (TP) – não cabendo na competência legislativa da assembleia (arts. 161ºss CRP), mas sim na competência interna da assembleia (art. 175ºCRP). O regimento tem como âmbito as normas respeitantes à organização e funcionamento da própria Assembleia da República, assim como as formas de processo ou procedimento que nela decorrem: princípios de auto-organização e auto-vinculação. O parlamento tem que observar todas as regras enquanto estiver em vigor e só as pode modificar para o futuro, e não a propósito de determinada discussão ou votação isolada^[1].

Do que se retira dos arts. 266ºss do Regimento da República sobre as disposições relativas ao regimento, conclui-se que a sua alteração é assim possível o que consequentemente leva a que cada regimento acabe por refletir tanto as tradições e a vida institucional da Câmara a que se aplica quanto a estrutura do sistema de governo em que esta se insere^[1].

O âmbito normativo do regimento impede que este regule sobre matérias exteriores à Assembleia da República, ainda que seja sobre relações entre o parlamento e terceiros (à exceção do referido no art. 180ºCRP, com o Governo, ainda que seja apenas aparente, na medida em que este desempenhe um papel de agente parlamentar)^[2]. Se o regimento versar sobre matérias que extravasem do seu âmbito específico, verificar-se-á inconstitucionalidade, por violação do princípio de separação de poderes e/ou reserva de lei.

O regimento, no que toca à forma tem de ser publicado no Diário da República, art. 122/1 f) CRP, sendo que na sua elaboração não interfere nenhum órgão exterior à assembleia (salvo, possivelmente, a intervenção do governo na sua discussão). O regimento é publicado independentemente de promulgação do Presidente da República e de referenda do governo.

Este diploma, segundo o art. 112/1CRP não pode ser considerado ato legislativo, sendo total expressão da autonomia normativa interna do parlamento.

O regimento tem várias características especificas que reforçam a ideia de que não se trata de uma lei:

1.      O regimento não está sujeito a promulgação, nem a veto do Presidente da República (art. 136º CRP);

2.      Não está sujeito a fiscalização preventiva da constitucionalidade (art. 278º CRP), embora seja, naturalmente, sujeito a fiscalização sucessiva, concreta e abstrata (arts. 280º e 281º CRP);

3.      Não se lhe aplica a regra do recurso obrigatório do Ministério Público em caso de recusa da aplicação de qualquer das suas normas (art. 280º/3 CRP)

4.      O regimento não pode impor restrições a direitos, liberdades e garantias dos cidadãos (art. 18º CRP).^[3]

DESRESPEITO POR NORMAS DO REGIMENTO

As normas do regimento são jurídicas, obrigatórias e sancionatórias. Havendo desrespeito por estas normas, o vício, uma vez que interno e em causa estando irregularidade formal, permite aos tribunais a sua apreciação – princípio da separação de poderes -, com exceção dos casos previstos no art. 223º/2 g) CRP.

Existe uma reserva de regimento que afasta a interferência legislativa, pelo que as matérias naturalmente regimentais não podem ser objeto de regulamentação legislativa, são conteúdo obrigatório do regimento.

As regras regimentais são regras jurídicas, pelo que a sua preterição não implica consumar-se em inconstitucionalidade (quando reproduzíveis a normas constitucionais), mas de irregularidade, ficando os tribunais inibidos dela conhecer. Tratam-se pois de vícios interna corporis, entendimento que deriva ainda no principio de separação de poderes ^[3].

RELAÇÃO ENTRE LEI E REGIMENTO

O regimento tem de respeitar a Constituição, art. 3/3CRP: A validade das leis e dos demais actos do Estado, das regiões autónomas, do poder local e de quaisquer outras entidades públicas depende da sua conformidade com a Constituição. As normas que  assim infringirem este preceito serão consideradas inconstitucionais e apreciadas segundo os arts. 277ºss CRP.

Consideramos três grupos de circunstâncias em que o desrespeito pelo regimento afetou a validade dos atos realizados sobre a sua alçada:

1.      Quando a norma regimental ofendida for reprodução de uma norma constitucional, então, naturalmente, a violação do regimento não tem qualquer autonomia;

2.      Quando a norma regimental não tenha nenhuma relação direta com a constituição, sendo constitucionalmente discricionário no seu conteúdo, então não se verifica nenhuma inconstitucionalidade indireta, por violação de uma norma interposta, cujo controlo em sede de fiscalização da constitucionalidade é mais do que problemático 277CRP;

3.      Normas regimentais que executam diretamente a Constituição, isto é, que preenchem e integram normas constitucionais, transformando-se em verdadeiras garantias delas, poderá eventualmente defender-se que a violação dessas normas regimentais configura uma inconstitucionalidade verdadeira e própria ^[4].

O regimento, uma vez que não se trata de uma lei, não pode ser referido como lei reforçada, pelo que aplicar esse regime teria que ser por forca de analogia, de modo a que este beneficiasse do respetivo regime de proteção constitucional, arts. 280º e 291º CRP.

O acórdão nº: 63/91, processo nº 588/88, do Tribunal Constitucional toma uma posição face a esta questão: «Seja como for, parece-nos seguro que o «regulamento» que fixa as normas necessárias ao funcionamento e organização da Assembleia da República, inserido na sua competência interna de harmonia com o comando constante do artigo 178.º, alínea a)^[8], da Constituição, preenche as características de norma para efeitos da sua apreciação pelo Tribunal Constitucional, sendo certo que é questionável que o Regimento em causa seja um puro regulamento interno.», acrescentando que «Na realidade, há que ponderar que na própria Lei Básica se encontram múltiplas regras reguladoras da organização e funcionamento da Assembleia da República e atribuidoras de direitos e deveres aos deputados, grupos parlamentares, membros do Governo, comissões e, até, aos cidadãos.». A este respeito o professor Gomes Canotilho menciona: «A concretização de tais regras funcionará, pois, como uma real parte de um total estatuto ou de uma lei estatutária parlamentar^[5], a par com o estatuto dos deputados, a lei orgânica da Assembleia da República e a lei respeitante aos poderes das comissões parlamentares de inquérito.».

As várias normas presentes na constituição que se referem diretamente ao funcionamento e organização da Assembleia da República levam, segundo o acórdão mencionado anteriormente a que não fizesse sentido que «não pudessem ser passíveis de sindicabilidade por este Tribunal, ainda que perspectiváveis como interna corporis» e « que a expressão «regimento» não servirá, só por si, para eximir as suas normas do controlo de constitucionalidade.». Conclui-se então que se «Deverá, com efeito, ver-se nele um acto normativo específico ou sui generis (embora não um acto legislativo), expressão de autonomia normativa interna ^{[6 e 7}.», posição defendida por Gomes Canotilho^[6] e Jorge Miranda^[7].

POSIÇÃO ADPOTADA

A discussão em causa: fiscalização do Regimento da Assembleia da República parece-nos, ainda que pouca doutrina e jurisprudência haja para discutir a questão, de solução acessível, tendo principalmente em consideração a explicação e fundamentação dada no acórdão referido.

Ainda que em causa esteja o princípio da Separação dos Poderes e que se tenha em atenção o facto de o regimento não ser lei, mas sim um ato interno do parlamento, uma norma terá sempre de ser objeto de fiscalização do tribunal constitucional, pelo art. 280ºCRP e 281ºCRP.

Deste modo, não se apoia a tese que considera a questão sob o âmbito da jurisdição administrativa, pois em causa está mais do que um mero ato administrativo (o facto de haver outras normas na constituição de mesmo valor reflete bem essa ideia).

REFERÊNCIAS

 ^[1] Cfr. Canotilho, j.j. Gomes e Moreira, Vital, “Art. 175ºCRP”, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, 1993, Coimbra Editora.

^[2]Cfr. MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui; Constituição da República Anotada; tomo II; janeiro 2006

^[3]Cfr. MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, tomo III, Coimbra Editora

^[4]Cfr. Cfr. MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui; Constituição da República Anotada; tomo II; janeiro 2006

^[5]Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 1986, p. 678

^[6]Cfr. p. 680, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., pp. 236, 237 e 473

^[7]Cfr. Manual de Direito Constitucional, tomo II, pp. 345 e 346, e Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., p. 296.

^[8] Constituição da República Portuguesa na 3ª versão, Lei n.º 1/89, de 08 de Julho

BIBLIOGRAFIA

CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, 1993, Coimbra Editora;

MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, tomo III, Coimbra Editora;

MIRANDA, Jorge, Direito Eleitoral; Direito Parlamentar, AAFDL, 2003;

MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui; Constituição da República Anotada; tomo II; janeiro 2006.

Ana Müller

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