- Breves considerações introdutórias;
- Importância do ato administrativo;
- Análise dos elementos cruciais presentes no artigo 4º, nº3 ETAF;
- Âmbito substancial da própria função administrativa;
- Decisões proferidas pela Jurisprudência;
- Debate doutrinário;
- Breves notas conclusivas;
- Bibliografia.
Em primeiro lugar, para alcançarmos
o problema que se coloca ao longo deste artigo 4º, importa referir alguns
aspetos introdutórios. Assim, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais,
de agora em diante ETAF, estabelece critérios de delimitação do âmbito de
jurisdição administrativa. Pretende-se, sobretudo, tornar mais claro os
critérios de delimitação da jurisdição administrativa, tendo em vista facilitar
o efetivo acesso à tutela jurisdicional dos interessados, evitando conflitos de
competência que apenas provoca períodos demorados ao funcionamento da Justiça.
O âmbito da jurisdição administrativa vem definido pelos critérios enunciados
neste preceito, não sendo este taxativo, e sendo uma norma que atribui aos
tribunais administrativos competência para conhecer e julgar os litígios. Por
conseguinte, iremos abordar mais detalhadamente o artigo 4º, nº3 porque só
assim conseguimos aplicar de forma adequada o nosso contencioso.
Primordialmente, só mais tarde, a
evolução do Contencioso, com a sua progressiva jurisdicionalização, é que
concluiu-se que o Contencioso Administrativo deve ter por objeto “ somente os
atos e operações que se ligam ao exercício do poder público e que por causa
disto, excedem as faculdades dos cidadãos” (Laferrière). Por seu lado, o
Professor Freitas do Amaral, propõe um conceito amplo de ato administrativo
como “ ato jurídico unilateral, praticado por um órgão da Administração, no
exercício de um poder administrativo, que visa a produção de efeitos jurídicos
sobre uma situação individual num caso concreto”.
Podemos assim, delinear que a razão
de ser deste conceito está ligada à realização do princípio da garantia
jurisdicional do particular em face dos órgãos públicos.
Sabemos que há em todas as ordens
jurídicas, limites de jurisdição, sendo que o nosso ordenamento jurídico não é
exceção. É conveniente não confundir a exclusão da jurisdição administrativa
com a falta de tutela jurisdicional: o facto de certas questões se encontrarem
fora do âmbito da jurisdição administrativo não significa necessariamente que
elas não possam e devam ser resolvidas por um tribunal mas tão-somente que esse
tribunal não é um Tribunal Administrativo.
Como afirma e bem, o Professor
Basílio Alberto de Sousa Pinto, importa realçar as seguintes ideias-chave: no
âmbito do Estado, legislar e o seu resultado. A lei, encontra-se num plano
superior; num plano inferior, exercendo a mesma modalidade de atuação- execução
da lei, encontram-se o Governo, a Administração e a Justiça. O Governo é o
coração e o pensamento; a Administração e a Justiça: dois braços que executam,
dois ramos do mesmo tronco: um aplica e executa as leis administrativas, e por
sua vez, o outro, as civis.
A atribuição do Contencioso da
Administração a um órgão consultivo junto do Governo não permite um equilíbrio
saudável à atividade administrativa, seria sempre uma “ instituição
degenerada”. Assim, é certo a incompatibilidade, aliás “ inadmissível” o facto
de os tribunais judiciais julgarem os atos da Administração, nas palavras do
Professor Basílio Pinto, na linha de Charles Jean Bonnin.
É isso que vamos observar ao longo
desta disposição. Ou seja, entender até que ponto a exclusão realizada por este
mesmo preceito é essencial para conseguir este Contencioso Administrativo “
equilibrado e saudável”. Visto que, a Administração não cessa de administrar,
ainda quando estatui sobre matéria contenciosa; a jurisdição que exerce é o
complemento da ação administrativa.
O Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, exclui, porém, da jurisdição dos tribunais
administrativos, e por isso não considera que sejam atos administrativos, os “
atos em matéria administrativa dos tribunais judiciais” e os “ atos relativos
ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da ação penal”. Esta
evolução legislativa levanta dois problemas importantes: um, de índole teórica,
é o de saber se os atos praticados “ em matéria administrativa” por órgãos não
administrativos devem ou não passar doravante a ser considerados como atos
administrativos; o outro, de caráter prático, é o de saber se a esses atos se
aplica ou não, em bloco, o regime jurídico próprio dos atos administrativos. Ou
seja, se é possível impugnar junto do Tribunal Administrativo, por exemplo, um
regulamento. (Responderemos a isso mais adiante).
Quanto ao primeiro aspeto,
entendemos que tais atos não são em rigor atos administrativos, não sendo
emanados de uma autoridade administrativa, tais atos não visam prosseguir os
fins da Administração Pública; são atos meramente instrumentais ou acessórios,
e não traduzem o exercício da função principal desempenhada pelos órgãos que os
praticam. Como refere o Professor Diogo Freitas do Amaral, são apenas atos
materialmente administrativos, praticados por órgãos não administrativos para
fins não administrativos.
Por sua vez, como sabemos, desde
Direito Administrativo, que é caraterística do ato administrativo que ele deve
ter sido praticado no exercício do poder administrativo e os atos praticados no
exercício de um poder público, para o desempenho de uma atividade
administrativa de gestão pública são considerados verdadeiros atos
administrativos.
Daqui resulta, em consequência que:
- Não são atos administrativos os atos jurídicos praticados pela Administração Pública no desempenho de atividades de gestão privada;
- Também não são atos administrativos por não traduzirem o exercício do poder Administrativo, os atos políticos, os atos legislativos e os atos jurisdicionais, ainda que praticados por órgãos da Administração.
De acordo com o autor José Santos
Botelho, o artigo em análise contém uma emanação do princípio da hierarquia das
leis e do valor superior do texto constitucional. Nesta medida o preceito acaba
por ser uma expressiva manifestação do valor conformado dos preceitos
constitucionais que terão de prevalecer sobre as outras normas legais quando
com eles se mostrem incompatíveis. De acordo com o Acórdão do STA de 19-02-98.
Rec. 31110, em sede do princípio da primariedade da lei relativamente à
atividade regulamentar; importa salientar que tal princípio obsta ao
estabelecimento de novo regime legal através da fonte secundária que, assim não
pode alterar a disciplina legal consignada em diploma hierarquicamente
superior. Ou como refere o Acórdão 16.03.93, Rec. 31.463, que refere que “ não
cabe na jurisdição dos tribunais administrativos dirimir litígios não
emergentes de relações jurídico-administrativos. Os contratos típicos de
mandato judicial e de procuração forense não são contratos administrativos”.
(artigo 4º, nº3, al c)).
Importa mencionar, o critério
substancial de delimitação, ou seja, a consideração da dimensão substancial
revela-se na medida em que a justiça administrativa tem, por determinação constitucional,
uma matéria própria que integra os processos que tenham por objeto dirimir os
litígios emergentes de relações jurídicas administrativas. Esta noção de “
relação jurídica administrativa” para efeitos de delimitação do âmbito material
da jurisdição administrativa, deve abranger a generalidade das relações
jurídicas externas ou intersubjetivas de caráter administrativo, sejas as que
se estabeleçam entre os particulares e os entes administrativos, seja as que
ocorram entre sujeitos administrativos.
Um dos entendimentos que importa
para aqui, é aquele que faz corresponder o caráter “ administrativo” da relação
ao âmbito substancial da própria função administrativa. Resultaria do contexto
constitucional que o domínio considerado próprio dos tribunais administrativos
abrange as relações jurídicas que correspondam ao exercício da função
administrativa, entendido em sentido material. Ora, tal como assim se excluem
da justiça administrativa os litígios relativos às atividades materialmente
políticas, jurisdicionais e legislativas, remetendo para uma distinção
substancial entre as funções do Estado, também se identificaria, para esse
efeito, uma função que pode ser desenvolvida por particulares e não tem de
estar estatutariamente sujeito ao direito administrativo.
Esta questão sobre o que se entende
por “ relação jurídica administrativa” sendo fulcral, devia ser resolvida
expressamente pelo legislador. Mas na falta de uma clarificação legislativa,
parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do
conceito constitucional de “ relação jurídica administrativa”, no sentido
estrito tradicional de “ relação jurídica de direito administrativo”, com
exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a
Administração, sobretudo na medida em que se considere, como defendemos, que
esta definição substancial se refere apenas ao âmbito nuclear ou de princípio
da jurisdição administrativa, não excluindo soluções justificadas de
alargamento ou de compressão da respetiva competência por parte do legislador.
Assim,
em suma, ficam igualmente fora do domínio próprio da Justiça Administrativa as
questões relativas à validade de atos praticados no exercício de outras funções
estaduais, estranhos à função administrativa: assim acontece com a impugnação
de atos que integrem o exercício da função política, bem como o exercício da
função legislativa.
Remete-se assim, para uma distinção
substancial entre as funções do Estado, remissão que tende a ser absoluta no
que respeita aos atos políticos, mas é tão só relativa no que se refere aos
atos legislativos.
Quanto aos atos políticos ou da
função politica, o seu caráter não- administrativo resultará de serem atos de
1º grau, praticados por órgãos supremos, em execução direta da CRP e destinados
à prossecução direta de interesses fundamentais da comunidade política, por
exemplo, atos auxiliares de direito constitucional, atos diplomáticos, atos de
defesa nacional, entre outros.
Quanto aos atos de função
legislativa, não havendo, entre nós, uma reserva material ou funcional de
regulamento, nada impede o legislador de estabelecer regimes jurídicos
pormenorizado, tendo de considerar-se como atos legislativos e, portanto,
subtraídos à jurisdição administrativa- quaisquer disposições gerais e
abstratas editadas sob forma de diploma legislativo, ainda que tenham caráter
regulamentar e, portanto, pertença materialmente à função administrativa.
Obviamente que, em função do
critério material, também não pertencem à justiça administrativa os litígios
relativos à atividade desenvolvida no exercício da função jurisdicional. A não
ser, é claro, dos que correspondam aos recursos jurisdicionais contra decisões
de 1ª instância de Tribunais Administrativos (artigo 4º, nº2 al.b)).
Como afirma o Professor Paulo
Otero: “ a politicidade da decisão administrativa, além de subordinada à
Constituição, tal como sucede com a decisão legislativa, não pode deixar de se
encontrar também limitada pela lei: a Constituição e a lei são limites que se
impõem a todas as estruturas administrativas, isto mesmo quando está em causa
decisões dotadas de politicidade”.
Assim tem que se entender que os
Tribunais Judiciais gozam de competência genérica ou não discriminada, o que
significa que são competentes para o conhecimento de todas as causas que não
sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, conforme desde logo dispõem o
artigo 211.º, n.º 1, da CRP 3 e o artigo 26.º, n.º 1 4, da atual Lei de
Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais. Preceitos de que também
decorre que a competência dos tribunais judiciais é residual, ou seja, são da
sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais
de outra ordem jurisdicional. Ao invés, os Tribunais Administrativos têm a sua
competência limitada às causas que lhe são especialmente atribuídas. Na verdade
o n.º 3 do artigo 212.º da CRP define o âmbito da jurisdição administrativa e
fiscal em função dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas
e fiscais ao estatuir que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o
julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os
litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Norma
que é reproduzida no artigo 1.º do atual ETAF.
Aquela norma incorpora assim uma
cláusula geral positiva de atribuição de competência aos Tribunais
Administrativos dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas,
e que assim constitui a regra básica sobre a delimitação da competência
jurisdicional dos tribunais administrativos com os demais tribunais: os
litígios emergentes de relações jurídicas administrativas são, em regra,
julgados nos tribunais administrativos. Podendo afirmar-se atualmente que os
Tribunais Administrativos são os tribunais comuns em matéria administrativa,
detendo reserva de jurisdição nessas matérias, exceto nos casos em que,
pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição.
Fala-se a este propósito de uma
reserva material de jurisdição atribuída pela Constituição aos Tribunais
Administrativos. E tem sido debatida, quer na Doutrina quer na Jurisprudência,
a questão de saber se tal reserva é absoluta, quer num sentido negativo,
implicando que os tribunais administrativos só poderão julgar questões de
direito administrativo, quer num sentido positivo conduzindo a que só eles
poderão julgar tais questões. Na Doutrina têm designadamente vindo a defender a
natureza absoluta ou fechada daquela reserva material de jurisdição, no sentido
de que o legislador ordinário só pode atribuir o julgamento de litígios
materialmente administrativos a outros tribunais se a devolução estiver prevista
a nível constitucional, como afirmam os Professores Gomes Canotilho e Vital
Moreira, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, e de igual
modo Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de almeida.
E têm vindo nomeadamente a defender
a natureza relativa daquela reserva material de jurisdição, os Professores
Vieira de Andrade, Sérvulo Correia, Rui Medeiros e Jorge Miranda admitindo a
introdução de desvios ao critério material da natureza da relação jurídica
controvertida quando impostos por um obstáculo prático intransponível, de ordem
logística, ligado à insuficiência da rede de tribunais administrativos e
justificadas pela necessidade de salvaguardar o princípio da tutela judicial efetiva
que ficaria comprometida pelo “entupimento” e irregular funcionamento daqueles
se, porventura, o legislador ordinário, seguindo a via constitucional, atribuísse,
de imediato, aos tribunais administrativos o julgamento de todos os litígios de
natureza administrativa.
Admite esta tese que a cláusula
consagra uma reserva relativa, um modelo típico, que deixa à liberdade do poder
legislativo a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtrativos, desde que
preserve o núcleo essencial do modelo de acordo com o qual o âmbito regra da
jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido
material.
Conclusão:
O ETAF trouxe, o bom que é o artigo 4.º- o alargamento da jurisdição mesmo que a versão de 2004
(em bruto), para o Professor Vasco Pereira da Silva fosse preferível, visto
que, a atual é demasiado trabalhada, embora esta também seja adequada e conduza
ao mesmo resultado prático. O legislador também utilizou todos os critérios em
simultâneo, o critério dos direitos, o critério da função administrativa, o
critério das atuações do exercício da função administrativa, mas também o
critério da autoridade com a referência à lei na versão de 2015, utilizava na
versão de 2004 outras explicações que usavam diretamente a referência a uma
lógica autoritária da Administração. Porém, não invalida o facto de este
preceito necessitar de alterações, de acordo com as palavras do Professor. Ou seja,
é um estatuto necessitado de uma mudança.
Em suma, os tribunais são os órgãos de soberania com competência para
administrar a justiça em nome do povo (artigo 202º da CRP), sendo que
cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas “que não sejam
atribuídas a outra ordem jurisdicional” (artigos 211º, nº1, da CRP; 64º
do CPC; e atual 40º, nº1, da Lei nº62/2013, de 26.08), e aos tribunais
administrativos a competência para julgar as causas «emergentes de relações
jurídicas administrativas» (artigos 212, nº3, da CRP, 1º, nº1, do ETAF
2004). Assim, na sequência das normas constitucionais e legais, e tal
como vem sendo entendido, aos tribunais judiciais, ou da chamada jurisdição
comum assiste uma competência genérica e residual, pois são competentes para “todas
as causas” que “não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Por sua vez, os tribunais administrativos, por seu turno, não obstante terem a
competência limitada aos litígios que emerjam de “relações jurídicas
administrativas”, são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo “reserva
de jurisdição nessa matéria, exceto nos casos em que, pontualmente, a lei
atribua competência a outra jurisdição”.
A cada uma destas duas
jurisdições, comum e administrativa, caberá, portanto, um determinado “quinhão”
do poder jurisdicional que, em bloco, pertence aos «tribunais», sendo que o
mesmo é determinado essencialmente em função das matérias versadas nos
diferentes litígios carentes de tutela jurisdicional, isto é, em função do “objeto”
de cada processo instaurado em tribunal. E, como é pacífico na
doutrina e na jurisprudência, a competência material do tribunal “afere-se pelo
pedido e pela causa de pedir”, ou seja, pela natureza da relação jurídica “tal
como ela é configurada pelo respetivo autor”.
Bibliografia
ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de Processo
Administrativo, 3ª edição, Coimbra,
Almedina, 2017.
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Vieira de, “A Justiça Administrativa”, 4.ª ed., p. 107 e segs.
AMARAL, Diogo Freitas do; ALMEIDA, Mário Aroso de; As Grandes Linhas da Reforma do Contencioso
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anotada, 3.ª ed., 1993.
CORREIA,
Sérvulo; Estudos em Memória do Prof.
Castro Mendes, 1995, p. 254.
MEDEIROS,
Rui; in, “ Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso de
responsabilidade”, in CJA, n.º 16, pp. 35 e 36,
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Mário Esteves de e OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, in, “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos”, vol. I, pp.
21-25.
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Vasco pereira da; “ Em busca do Ato Administrativo Perdido”, páginas 574º e ss.
SILVA, Vasco Pereira da; “O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no
Novo Processo Administrativo”, 2ª edição atualizada, Coimbra, Almedina, 2009.
Jurisprudência:
a) Sobre
o princípio da suficiência da jurisdição administrativa: STA-1, 10.05.90, AD
367/864.
b)
Sobre o conceito de atos de gestão privada: TCF, 5.11.81, AD, 243/367. STA,
2.05.85, AD, 288/1350.
Aluna: Dália Teixeira
Nº28053
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