A Jurisdição Administrativa e Fiscal: a Justificação da sua Autonomia

Sumário: Introdução. 1. Breve referência ao regime atual 2. Complexidade administrativa e tributária – ponderação. 3. Conclusões 4. Bibliografia.

O objeto da presente exposição prende-se com a autonomia da jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Tendo presente que o atual ordenamento jurídico-constitucional consagra duas jurisdições distintas, por um lado, os Tribunais Judiciais, e por outro, os Tribunais Administrativos e Fiscais, visa-se indagar se a opção constitucional é justificada, ou, se pelo contrário, poderia ser defendida a consagração de um modelo único de jurisdição, presente noutros ordenamentos jurídicos, nos quais as matérias administrativas e fiscais estão integradas na competência dos Tribunais Judiciais, havendo uma especialização em razão da matéria. Para a presente indagação, terá de se ter em conta a atual opção legislativa e proceder a uma análise dos preceitos relevantes em sede constitucional e de legislação ordinária, que consagram e disciplinam um modelo de dualidade de jurisdições, sem se deixar de recorrer ao elemento histórico da interpretação^([1]).

1. Breve referência ao regime atual

O principal preceito normativo que enforma a nossa organização judiciária é o artigo 209º da Constituição da República Portuguesa (CRP), que procede a uma indubitável autonomização da jurisdição administrativa e fiscal face à ordem jurisdicional dos Tribunais Judiciais (209º, nº1, a) e b), respetivamente), consagrando uma dualidade de jurisdições. Os Tribunais Judiciais são os tribunais comuns em matéria civil, comercial, de família e menores, criminal, laboral e o Supremo Tribunal de Justiça constitui a sua última instância (210º e 211º da CRP)^([2]). Os Tribunais Administrativos e Fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal e o Supremo Tribunal Administrativo constitui a sua última instância, salvo a competência do Tribunal Constitucional, em matéria constitucional (212º da CRP)^([3]). Por outro lado, o artigo 215º da CRP respeita à magistratura dos Tribunais Judiciais e não à dos Administrativos e Fiscais, a qual se encontra prevista no artigo 57º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)^([4]).

Após 1974 estavam iniciadas as condições para os Tribunais Administrativos passarem a ser verdadeiros Tribunais, acabando com grandes flutuações da justiça administrativa, derivadas das opções institucionais dos legisladores, ao longo de vários períodos^([5]), de que salienta os primórdios do surgimento do contencioso em que nos deparávamos com a tendencial "(…) promiscuidade entre as tarefas de administrar e de julgar, uma vez que a « justiça administrativa nasceu dentro da Administração»^([6]). Porém, o quadro constitucional acima mencionado é introduzido apenas com a revisão constitucional de 1989^([7]), impulsionada pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984, a qual instituiu a obrigatoriedade de existência destes tribunais^([8]).

Do que resulta do 212º, n.º3 da CRP, a competência destes Tribunais incide sobre o julgamento de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas e fiscais, sendo esse o seu âmbito de jurisdição material. Segundo o melhor critério, serão estas as relações que são reguladas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Tributário. Aqui, desde logo, se pode proceder à afirmação de que a existência desta jurisdição autónoma foi erigida, não só, em torno do reconhecimento da complexidade das matérias jurídicas em causa, mas também, tendo em consideração a crescente pressão da sociedade sobre os Tribunais Administrativos e Fiscais, chamados a agir perante atuações ilegítimas dos poderes públicos, que incidem fortemente sobre a Comunidade ^([9]).

 É de salientar, porém, que as relações jurídico-administrativas e fiscais (em rigor técnico, tributárias) não estão na reserva absoluta destes Tribunais^([10]), havendo uma certa margem de liberdade do legislador, que pode atribuir certas matérias aos Tribunais Judiciais, mas tendo sempre por limite o "(…) núcleo essencial caracterizador do âmbito material de cada uma das jurisdições (…)^([11])", sendo, embora, duvidosa a atribuição ao STJ, da competência para ações de impugnação dos atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do STJ e pelo Conselho Superior de Magistratura^([12]). As derrogações ao âmbito material estão na reserva relativa da competência da Assembleia da República, como indicado no artigo 165º, nº1, p) da CRP, tendo algumas sido justificadas com base na insuficiência do número de Tribunais Administrativos e Fiscais e dos seus recursos humanos, como referem JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS ^([13]). Em suma, quando não se verifique qualquer derrogação do âmbito de jurisdição, o julgamento de todas as matérias administrativas e fiscais competem aos Tribunais Administrativos e Fiscais, ressalvadas sempre as competências atribuídas ao Tribunal Constitucional (223º da CRP).

2. Complexidade administrativa e tributária - ponderação

Os Tribunais desempenham um papel de relevo no Estado de Direito Democrático, inclusive os Tribunais Administrativos e Fiscais, pois é neles que se dirimem litígios entre a Administração e os cidadãos, com especial relevo para administração da governação. Pela especial envolvência nos domínios da garantia dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos face aos poderes públicos, os Tribunais deparam-se com uma vasta e complexa litigância, a que é necessário dar resposta. Surgem conflitos entre administração e particulares, interadministrativos e intradministrativos - quer ao nível central, quer ao nível local e regional -, os quais têm de ser bem dirimidos, tendo sempre em conta os princípios que enformam a atividade administrativa (artigo 266º da CRP). Para além disso, temos o surgimento de direitos especiais, dentro do Direito Administrativo, que convocam a necessidade de uma maior especialização nas matérias, como sejam, o Direito do Urbanismo e do Ambiente. De não esquecer ainda o Direito Tributário, havendo uma crescente necessidade de receitas para fazer face ao Estado Social e que se espelha num especial peso tributário sobre os cidadãos, protegidos por preceitos constitucionais fundamentais^([14]).

Numa primeira aproximação, é patente a necessidade da existência de uma jurisdição de Tribunais Administrativos e Fiscais. Mas poder-se-ia obstar a este entendimento, desde logo, tendo em consideração o Direito Comparado: Estados como a Inglaterra e a Dinamarca adotaram o modelo de jurisdição única, com tribunais especializados nas matérias administrativas e fiscais dentro da jurisdição comum. Sabemos que não é a tradição portuguesa, mas poder-se-ia olhar este modelo como uma alternativa. É certo, porém, que teremos de determinar se esse mesmo sistema de adapta à realidade portuguesa, como referido por FERNANDA MARTINS XAVIER E NUNES^([15]).

No modelo dinamarquês, a maioria dos litígios não chega aos Tribunais Judiciais, visto que são resolvidos em sede de órgãos administrativos independentes, os quais são em grande número e só em via de recurso a questão se coloca no Tribunal. Estes órgãos são de fácil acesso e permitem decisões expeditas, para além de que exigem poucos custos. Por outro lado, na Inglaterra e na Dinamarca temos a observância da regra do precedente, a qual uniformiza as práticas administrativas^([16]). Esta realidade contrapõe-se à portuguesa, em que os conflitos judiciais abundam, sendo o acesso dos cidadãos aos Tribunais complexo, até tendo em consideração os custos envolvidos, bem como a delonga na tomada de decisões.

Nesta senda, JORGE MIRANDAe RUI MEDEIROS referem que " A existência entre nós, da jurisdição administrativa e fiscal tem razões históricas que a explicam, mas justifica-se, hoje, no quadro jurídico-constitucional do Portugal democrático (…), por razões que se prendem com  a vastidão  e a complexidade do universo de relações jurídicas que são disciplinadas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Fiscal”^([17]). Não é claro que com um modelo único se melhore a eficácia e eficiência dos tribunais, face à dimensão da Administração. Para além de que a esta deve corresponder o mais elevado grau de especialização dos próprios magistrados para enfrentar matérias técnicas como as administrativas e fiscais, em contraposição com o que sucede no "(…) universo dos juízes dos Tribunais Judiciais, cuja carreira não contempla, presentemente, qualquer espécie de especialização"^([18]).

Tendo em consideração que a existência desta jurisdição distinta daquela dos Tribunais Judiciais, não mais se alicerça na consideração de que os litígios entre a Administração e os particulares devem ser dirimidos pela própria Administração, impedindo-se o seu julgamento por um terceiro em relação à administração ^([19]), temos de alicerçar a criação deste modelo dual noutras perspetivas, em parte, acima mencionadas. É patente que os defensores desta solução a sustentam com base numa ideia de especialização dos Tribunais, isto é, na consideração de que justiça administrativa deve ser especializada^([20]).

De facto, uma justiça administrativa dependerá do correto entendimento dos princípios administrativos e demais normas, o qual depende de juízes especializados, com experiência nos conflitos jurídico-administrativos e fiscais, que pouco se assemelham às questões que surgem no âmbito da jurisdição dos Tribunais Judiciais, cuja resolução obedece aos princípios de direito comum. No âmbito administrativo e fiscal, surgem as ideias de competência, interesse público e serviço público que não estão em causa, pelo menos diretamente, no âmbito de jurisdição dos Tribunais Judiciais, cujos litígios estão conformados pelo interesse privado, liberdade e igualdade das partes^([21]). Ainda que se contra-argumente com a diluição entre as fronteiras do público e do privado, devido à crescente privatização da Administração e ao agir através de formas jurídico-privadas, não se poderá olvidar que: a Administração está sempre sujeita a vinculações jurídico-públicas, tendo uma autonomia própria e sujeita a princípios norteadores da sua atividade específicos; para além de que, a mencionada diluição, não é generalizada a todas as matérias administrativas e, muito menos, nas fiscais.

Cabe salientar ainda que do próprio regime constitucional se retiram dados a favor do modelo dual: "A circunstância de a Constituição recortar a jurisdição administrativa como jurisdição comum de direito administrativo e não como uma jurisdição especial ou excecional aponta (…) para uma ideia de especialização (…)"^([22]), que foi , então, a posição seguida pelo legislador constitucional. Cumpre afirmar que a doutrina portuguesa tem apontado para uma ideia de especialização da jurisdição administrativa, como sejam FREITAS DO AMARAL^([23]), VIEIRA DE ANDRADE^([24]) e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA⁽[25]⁾. Para além de que a "(…) ideia de divisão de poderes no seio do Poder Judicial pode ter contribuído para a efetivação plena das potencialidades que o princípio da especialização encerra"^([26]).

3. Conclusões

Em suma, na jurisdição administrativa e fiscal estamos perante litígios interadministrativos, intradministrativos e que opõem o poder público aos particulares. Estando em causa uma área particularmente sensível, porque abrange matérias com  implicações financeiras, económicas e sociais, além do princípio constitucional da  responsabilidade das pessoas coletivas de direito público e titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes (cfr. artigo 22.º da CRP), o modelo de jurisdição dual surge como a melhor alternativa para um sistema mais eficiente e especializado. Partindo da análise da opção legislativa, e aprofundando o tema, compreendemos que a exigência de experiência nestas matérias vastas e complexas, a dimensão da Administração, os princípios conformadores da atividade administrativa, o grau de litigiosidade e o caminho para uma maior especialização a partir do surgimento dos "direitos administrativos especiais", ditam que se possa sustentar o atual modelo constitucional. Confirmando a orientação no sentido dessa especialização e a opção pela manutenção do sistema dual, o Governo aprovou no Conselho de Ministros do passado dia 20 de setembro um conjunto de diplomas em matéria de jurisdição administrativa e fiscal visando, entre o mais, o aumento da eficiência e maior especialização, para além da criação de equipas de magistrados com vista à recuperação de pendências naquela jurisdição. A reforma apresentada visa quatro linhas diretoras, a saber: i) recuperação de processos pendentes através da criação de equipas de juízes de magistrados judiciais, incentivos para a desistência de processos, a revisão de atos tributários e o recurso à arbitragem; ii) a especialização dos tribunais de primeira instância; iii) a tramitação eletrónica obrigatória do processo judicial na jurisdição administrativa e fiscal e iv) a redução da taxa de justiça devida pelas partes nos processos administrativos quando as partes preencham formulários criados para a apresentação de peças processuais, de modo a diminuir a duração dos processos, reduzindo também os encargos processuais e reforçando a boa administração da justiça^([27]). Assim se conclui, que o aumento da eficiência e eficácia conduzirá a uma maior densificação das competências desta jurisdição, sendo o caminho trilhado no sentido do aprofundamento do atual modelo.

4. Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de Processo Administrativo,  3ª edição, Coimbra, Almedina, 2017.

ANDRADE, José Carlos Vieira de; A Justiça Administrativa, Lições, Coimbra, Almedina, 16ª edição, 2017.

AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, volume I, 4ª edição, Coimbra, Almedina, 2015

AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo; volume II, 3ª edição, Coimbra, Almedina, 2016.

MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui; Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Organização do poder político, Garantia e revisão da Constituição, Disposições finais e transitórias, Coimbra Editora, 2007.

OLIVEIRA, António Cândido; A Organização Judiciária Administrativa e Fiscal, in Temas e Problemas de Processo Administrativo, Intervenções dos Cursos de Pós-graduação sobre o Processo Administrativo, Coord. Vasco Pereira da Silva, FDUL - INSTITUTO DE CIÊNCIAS JURÍDICO-POLÍTICAS, 2ª Edição Revista e Actualizada, 2011.

SILVA, Vasco Pereira da; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª edição atualizada, Coimbra, Almedina, 2009.

VELEZ, Pedro Rebelo Botelho Alfaro; O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa,, 5º programa de mestrado e doutoramento da Universidade Nova de Lisboa, Lisboa, Setembro de 2003.

https://docentes.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/PVL_MA_30318.pdf

Ana Matilde Duarte

Nº de aluno: 27 846

4º Ano Dia, subturma 3

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[1] A importância da análise história é claramente afirmada por Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez "(…) as soluções do direito positivo só são, muitas vezes, inteligíveis se se tiver em linha de conta a sucessão temporal dos diversos enquadramentos normativos em sede de justiça administrativa (…)", in O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa, Lisboa, Setembro de 2003, 5º programa de mestrado e doutoramento da Universidade Nova de Lisboa, Lisboa, p. 5.

[2]Cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra, Coimbra Editora 2007, p. 109.

[3]Idem, ibidem, p. 109.

[4]Idem, ibidem,p. 145.

[5]Cfr. Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez, ibidem, p. 11 e ss.

[6]Cfr. Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2ª edição atualizada, 2009, p 13.

[7] Afirma Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez “ (…) que, numa primeira fase, a Lei Fundamental desinteressa-se da questão do modelo organizacional da justiça administrativa  -i.é., da questão da unidade/dualidade de jurisdições -, deixando ao legislador ordinário, nessa matéria, inteira liberdade de ação, apenas lhe impondo a obrigação de "jurisdicionalizar" os tribunais administrativos (…)", ibidem, p.30.

[8]Nesse sentido afirma Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez "A jurisdição administrativa já não se encontra ligada à Administração: a completa jurisdicionalização dos tribunais administrativos encontra-se garantida na Lei Fundamental e tem tradução fiel na legislação que organiza o contencioso administrativo (…)",ibidem, p. 7.

[9]Cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, ibidem, p.147e ss.

[10] Ver, em especial, Manual de Processo Administrativo, Mário Aroso de Almeida, 2017, 3ª edição, Coimbra, Almedina, p.158 e ss., referentes à ampliação ou restrição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal regulada pelo 4º do ETAF.

[11]Cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, ibidem, p. 149.

[12] Como resulta da exclusão do âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, prevista no artigo 4º, nº4, c) e d), sendo que o Tribunal Constitucional não se tem pronunciado no sentido da inconstitucionalidade desta opção legislativa.

[13]Ibidem, p.149 e 150.

[14] Desde logo, os artigos 103º n.º 2 e 165º, nº1, alínea i) da CRP consagram o princípio ancestral da legalidade dos impostos, no sentido de reserva formal e conteudística de lei. Em relação às taxas, a reserva parlamentar vertida no artigo 165.º, n.º 1 alínea i) da Constituição detém-se apenas no(s) respetivo(s) regime(s) geral(is).

[15]Cfr. Intervenção da Presidente da Associação dos Magistrados da Jurisdição Administrativa e Fiscal de Portugal, Juíza Conselheira Fernanda Martins Xavier e Nunes, na sessão de abertura do Colóquio "A jurisdição administrativa e fiscal - sua autonomia e funcionamento", evento que decorreu na Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, em Lisboa, no dia 1 de junho de 2012. Em linha, consultado a 10 de outubro de 2018

http://www.amjafp.pt/images/phocadownload/Interven%C3%A7%C3%B5es/2012-06-01_fernandanunes_abertura.pdf

[16]Idem, ibidem.

[17]Idem, ibidem,p.147.

[18]Jorge Miranda e Rui Medeiros, ibidem,p.148.

[19]Seria esta a perspetiva histórica, que foi sustentada durante um longo período, desde dos primórdios da revolução da francesa, para se obstar ao julgamento do Estado por corpos que lhe fossem exteriores.

[20]Cfr. Afonso Queiró, citado in O Fundamento, p. 36.

[21] Ver especialmente, António Cândido Oliveira A Organização Judiciária Administrativa e Fiscal, in Temas e Problemas de Processo Administrativo,Intervenções dos Cursos de Pós-graduação sobre o Processo Administrativo, coordenado por Vasco Pereira da Silva, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, 2ª Edição Revista e Actualizada, 2011 -, p. 9 e ss.

[22]Cfr. Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez, ibidem, p.49.

[23]Cfr. Curso de Direito Administrativo,v. I, 4ª ed., 2015, Almedina, Coimbra p. 120 e vol. II, 3ª ed., 2016, p.14.

[24]Cfr.A Justiça Administrativa, Lições, 16ª ed., Almedina, Coimbra, 2017, p.127 e ss.

[25]Ibidem, p. 157.

[26]Cfr. Pedro Rebelo Botelho Alfaro Velez, ibidem, p. 56.

[27] Em linha, consultado a 11 de outubro de 2018:

[https://www.portugal.gov.pt/pt/gc21/comunicacao/noticia?i=diplomas-da-reforma-administrativa-e-fiscal-aprovados-em-conselho-de-ministros]. A 15 de outubro de 2018 foi publicado em Diário da República o Decreto-lei n.º 81/2018, que criou as equipas de magistrados judiciais que têm por missão proceder à recuperação de pendências na jurisdição administrativa e tributária.